时间:2020-04-08 作者:李峻 作者简介:李峻,文化和旅游部财务司,中央国家机关会计领军人才第三期学员,财政部高端会计人才培养工程行政事业类第七期学员。
[大]
[中]
[小]
摘要:
近年来,与事业单位财务管理工作相关的改革性政策措施陆续出台,如事业单位分类改革、《预算法》修订、事业单位购买服务改革、事业单位养老保险制度改革、财政预算绩效管理改革等,特别是政府会计改革工作的实施,迫切需要对现行《事业单位财务规则》(以下简称《规则》)的相关内容进行修订和完善,确保改革中涉及的政策措施有序衔接。下面笔者从实务工作层面谈谈对《规则》进行完善的相关思考。
一、目前执行《规则》过程中的“痛点”
《规则》是事业单位财务管理工作的纲领性文件,主要规范事业单位财务工作中涉及的有关资金的筹集、分配、使用等管理活动,同时对管理中涉及的计划、组织、指挥、协调、控制等具体行为进行指导。随着我国财政改革步伐的加快,笔者认为,现行《规则》在执行过程中存在以下难点:
(一)国家层面出台的各类改革措施需要统筹
在预算管理层面,国家修订了《预算法》,建立了全口径预算和跨年度预算平衡机制,突出了统筹当前和长远、实施滚动管理的决心;在优化单位内部工作流程层面,实施了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,从单位层面和业务层面加强管理,有效控制各类风险;在预算绩效管理层面,积极引导单...
近年来,与事业单位财务管理工作相关的改革性政策措施陆续出台,如事业单位分类改革、《预算法》修订、事业单位购买服务改革、事业单位养老保险制度改革、财政预算绩效管理改革等,特别是政府会计改革工作的实施,迫切需要对现行《事业单位财务规则》(以下简称《规则》)的相关内容进行修订和完善,确保改革中涉及的政策措施有序衔接。下面笔者从实务工作层面谈谈对《规则》进行完善的相关思考。
一、目前执行《规则》过程中的“痛点”
《规则》是事业单位财务管理工作的纲领性文件,主要规范事业单位财务工作中涉及的有关资金的筹集、分配、使用等管理活动,同时对管理中涉及的计划、组织、指挥、协调、控制等具体行为进行指导。随着我国财政改革步伐的加快,笔者认为,现行《规则》在执行过程中存在以下难点:
(一)国家层面出台的各类改革措施需要统筹
在预算管理层面,国家修订了《预算法》,建立了全口径预算和跨年度预算平衡机制,突出了统筹当前和长远、实施滚动管理的决心;在优化单位内部工作流程层面,实施了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,从单位层面和业务层面加强管理,有效控制各类风险;在预算绩效管理层面,积极引导单位注重结果导向、强调成本效益,硬化了责任约束机制;在单位收支及资产、负债、净资产管理等方面,推行了政府会计准则制度的实施,构建了以权责发生制和收付实现制平行记账的核算基础,对涉及的经济活动既反映财务状况、运行状况,同时也反映预算执行情况。现《规则》中没有提及上述内容,无法有效指导单位财务部门和财务人员合理配置资源、协调工作关系以落实好这些改革要求。同时,各项政策呈现出管理目标重叠、政策措施碎片化的特点,进而导致工作机制不衔接、基层单位工作量大等问题,迫切需要通过修订《规则》进行梳理和统筹。
(二)《规则》本身的概念体系框架需要重塑
当前《规则》的概念体系维持了1996年发布的《事业单位财务规则》的概念体系框架,即与当年的《事业单位会计制度》相衔接,具体内容上除预算管理、财务分析、财务监督外,其他章节与会计要素相关联,涉及到的具体条目又与事业单位会计制度中的会计科目相关联。随着《政府会计准则——基本准则》《政府会计制度》及政府会计相关具体准则、应用指南的发布,相关经济活动涉及的概念确认、计量、记录、反映等工作已由这些政策文件予以反映,《规则》没有必要重复上述内容,而应该将重点集中于经济活动如何管理上。
(三)《规则》实行中一直薄弱的环节需要夯实
作为事业单位财务管理工作的基本依据,《规则》本身有其内在的逻辑,即从源头上规范预算管理,在过程中规范收支、资产和负债,对经济活动的成果体现在管理结转结余和专用基金方面。经济活动结束后,通过财务分析和报告指导下年度工作,形成管理的闭环。从实际执行看,存在三个层面的问题:
一是财务报告缺乏顶层设计、没有做到“数出一门、资源共享”,内容涉及财务报告、决算报告、绩效报告、内控报告、资产报告等,需要在政策层面予以指导和协调;二是财务分析内容缺失,《规则》设定的财务分析的内容、方法、常用的财务指标在应用中效果不明显,而实际工作中对于“三公经费”预算执行率、一般性支出预算执行率等指标又没有体现在其中;三是财务分析报告的作用没有发挥出来,未将财务分报告与财务信息公开、下年度财务工作安排等环节有机衔接,造成整个财务管理没有形成闭环管理。
二、明确事业单位财务管理的主要任务是完善《规则》的重要抓手
要想解决上述“痛点”,做到政策统筹、框架完善、短板补齐,笔者认为首先应当明确目标任务,只有提纲挈领地指导事业单位明确自身财务管理工作的主要任务,才能有效对接具体措施。
优化主要任务,应遵循下列原则:一是理顺思想认识,确保中央各项改革政策落地;二是减轻基层单位负担,不发明新概念,将当前已开展的各项工作体现在主要任务中;三是引导资源配置,通过完善主要任务,引导基层单位管理层决策,有效配置相应的工作资源。
与企业不同,事业单位财务管理的主要任务具有多样性,不可简单归纳为利润最大化、股东财务最大化。现行《规则》第四条规定,事业单位财务管理的主要任务是:“合理编制单位预算,严格预算执行,完整、准确编制单位决算,真实反映单位财务状况;依法组织收入,努力节约支出;建立健全财务制度,加强经济核算,实施绩效评价,提高资金使用效益;加强资产管理,合理配置和有效利用资产,防止资产流失;加强对单位经济活动的财务控制和监督,防范财务风险。”鉴于主要任务涉及内容十分丰富,笔者现逐条分析并提出完善修改的建议。
(一)“合理编制单位预算,严格预算执行,完整、准确编制单位决算,真实反映单位财务状况”
2012年以来,事业单位预算管理增加了许多新的内容,如推进部门预决算信息公开、统筹管理结转结余资金、严格落实“约法三章”、严格实行“三公经费”零增长、全面实施预算绩效管理等。党的十九大报告提出,立足于已确立的部门预算管理主体框架,加快推动建设规范透明、标准科学、约束有力、讲求绩效的现代部门预算管理体系,推动部门预算从单纯控制收支的工具转变为政府从事国家治理、实施宏观调控、实现施政目标的重要手段,确保党的路线方针政策得到不折不扣的贯彻落实。为此,笔者认为现《规则》中“合理编制单位预算,严格预算执行”的表述已不能完全体现最新的改革要求,建议修订为:科学编制单位预算、规范预算执行、稳妥推进信息公开。
2013年党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措;2014年十二届全国人大常委会修订了《预算法》,对各级政府提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。2014年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号)要求“构建统一、科学、规范的政府会计核算标准体系,夯实政府财务报告的编制基础。”鉴于推进权责发生制政府综合财务报告制度改革是当前事业单位的重要工作之一,建议将原“完整、准确编制单位决算,真实反映单位财务状况”的表述修订为“真实、准确、完整、规范地编制权责发生制综合财务报告及决算,真实反映单位财务状况、运行情况及预算执行情况。”
(二)“依法组织收入,努力节约支出”
2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)规定:按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。针对不同类型事业单位财务收支中不同的管理方式,2013年国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)、2014年财政部印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号),以上文件提出,政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接政府购买服务的主体,包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。鉴于不同性质事业单位收入来源结构不同,对于公益一类事业单位不宜强调创收目标,建议按照党中央、国务院关于全面落实“放管服”改革精神,进一步强化预算单位作为预算执行主体的地位,将“依法组织收入”修订为“根据单位性质,依法管理收入”。
2013年党中央发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》,要求不参照《公务员法》管理的事业单位参照该条例执行。根据财政部发布的经济数据,2019年以来财政收支平衡压力增大,需要进一步加大开源节流力度。在此背景下,研究中央部门机关运行成本核算是落实国家各项政策的需要,是回应社会各界对于对“三公经费”等敏感信息的需要,是适应当前财政管理“过紧日子”要求的需要。应当进一步大力压减一般性支出、继续严控“三公”经费、继续盘活存量资金。鉴于党和政府“过紧日子”将作为财政工作长期坚持的方针,建议将“努力节约支出”修改为“合理配置资源,坚持勤俭办事业”。
(三)“建立健全财务制度,加强经济核算,实施绩效评价,提高资金使用效益”
这项任务涉及近年来推行的内部控制建设、政府会计改革、预算绩效管理等工作,这些工作在一定程度上具有相关性,从不同方面加强了对事业单位的规范管理,其中:
单位内部控制规范的目标是:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊、预防腐败,提高公共服务的效率和效果。
预算绩效管理的目标是:预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理,要将绩效理念融入预算管理全过程,使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分,逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。
鉴于上述情况,为了提高事业单位决策层对这些工作的重视,从制度层面为单位财务人员配置资源提供政策依据,建议将“建立健全财务制度,加强经济核算,实施绩效评价,提高资金使用效益”修订为“建立健全内部控制制度,规范政府会计核算,实施预算绩效管理,提升预算绩效。”
(四)“加强资产管理,合理配置和有效利用资产,防止资产流失”
近年来财政部门对于资产管理的总体目标是:保障需求、盘活存量、安全完整、提高效益。要求在保障单位履行职能需要的基础上,加强对资产存量和增量的综合管理,注重提高财政资金使用效率,逐步形成产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公证的资产管理模式。缓解资产闲置浪费、苦乐不均、分配不公、损失流失的问题。对于实际工作中存在的“重预算、轻资产”“重配置、轻管理”等突出问题,建议增加“确保账实相符”的表述,并将其作为单位财务管理考核、领导干部经济责任审计的关键性指标。
(五)“加强对单位经济活动的财务控制和监督,防范财务风险”
针对近年来巡视、审计、专项检查等工作发现的事业单位财务风险意识淡漠、财务风险加剧等情况,建议还是围绕已有的内部控制、绩效管理等实际工作展开,在不另外增加基层单位工作任务的同时,有效控制风险。建议将财务控制等内容归集到“内部控制”方面。
综合上述表述,建议将事业单位财务管理的任务修改为:科学编制单位预算、规范预算执行、稳妥推进信息公开,真实、准确、完整、规范地反映单位财务状况、运行情况及预算执行情况;根据单位性质,依法管理收入,合理配置资源,坚持勤俭办事业;建立健全内部控制制度,规范政府会计核算,实施预算绩效管理,提升预算绩效。加强资产管理,合理配置和有效利用资产,确保账实相符,防止资产流失。
三、找准《规则》在法规体系中的定位是完善相关内容的前提
2012年版的《规则》延续了以往的体例,对上衔接《预算法》和《会计法》,对下衔接《事业单位会计制度》,可以说是与预算会计相配套的财务管理制度,反映了事业单位预算管理的内容、管理方式和相关要求。鉴于近年陆续出台的各项改革的相关背景及《规则》在整个法律法规体系中的地位,建议按照下列原则予以完善:
(一)对于相关法律法规已经明确的事项,建议不在《规则》中重申
2014修订发布的《预算法》及目前正在修订的《会计法》的相关内容,已对涉及全口径预算编制、预算执行管理、政府收支分类改革、会计人员管理、会计组织管理、会计核算管理等内容进行了规范,不应再在《规则》中体现。
(二)对于目前正在实施的部门规章,建议从内容上做好协调
与《规则》地位平行的文件,如《政府会计准则——基本准则》《事业单位国有资产管理暂行办法》《财政检查工作办法》等,需要在内容上进行协调。对于涉及上述方面内容但在相关规章中未予明确的事项,应该是本次《规则》修订的重点。例如,事业单位应履行法定报送程序的报告除部门预决算、政府综合财务报告、内部控制报告、国有资产情况报告外,还有哪些报告需要通过《规则》确定下来,明确财政部门、主管部门、基层单位的权责,通过顶层设计实现数据共享、提升管理效能。
(三)对于相关部门的规范性文件,应立足当前、着眼长远
对于涉及当前及今后一段时期的规范性文件,应结合事业单位财务管理的主要任务提出明确要求,补齐目前管理中的短板。例如,对于事业单位收入管理,应结合内控要求,针对目前事业单位管理使用的各类票据提出明确要求,严格区分财政票据、资金往来票据、税务票据的使用;涉及事业单位支出管理的应结合厉行节约、反对浪费相关要求,体现勤俭办事业、加强成本管理的决心;涉及内部控制、预算绩效管理等工作落实的,应要求单位建立健全相关的组织、人员保障和资源配置等。
四、理顺事业单位专用基金的管理是确保《规则》与政府会计准则制度衔接的关键环节
当前事业单位执行政府会计准则制度时遇到最多的问题与专用基金有关,对于新旧衔接时原制度中出现的各类基金如何归集处理,日常管理时是否有必要继续计提、结转相关专用基金等问题,笔者认为应从以下三方面着手解决:
(一)要指导基层单位财务人员熟悉专用基金概念、内容和适用范围
按照目前事业单位财务管理的相关规定,事业单位应按规定提取或设置专门用途的资金,即专用基金。这类专用基金与其他相关基金(如政府性基金、社会保险基金等)的性质完全不同。笔者认为,事业单位专业基金应表述为事业单位专项资金更为恰当。事业单位专项资金在不同年代有着不同的管理方法,在查阅一些成立时间较长的事业单位会计账簿时会看到不同类型的基金,因此笔者认为有必要回顾一下事业单位专用基金的管理历史,进而在《规则》修订时做到管理内容上的有序衔接。
1.1985年财政部发布《事业单位工资制度改革后财务管理的若干规定》,其中规范了四项专用基金,对事业单位净资产的用途和比例进行了限定,旨在指导事业单位按照专款专用原则管理好净资产。文件规定:按照国家规定,纳税后留用的纯收入,应建立事业发展基金、职工福利基金、职工奖励基金和后备基金。其中:事业发展基金的比例一般不得低于50%,职工福利基金的比例一般不得高于20%,职工奖励基金的比例一般不得高于25%,后备基金的比例占5%左右。各事业单位情况不同,四项基金比例可有差别,由主管部门会同财政部门核定。
2.1989年财政部发布《关于事业单位财务管理的若干规定》,首次根据不同性质的事业单位明确提出了建立基金制度,为提升差额预算管理单位和自收自支单位再生产能力,建立了修购基金制度。主要内容有:“全额预算管理单位的预算包干结余经费,应建立事业发展基金、职工福利基金和职工奖励基金;差额预算管理单位和自收自支管理单位应逐步建立修购基金制度,修购基金从收入中提取。有条件的自收自支单位应逐步建立折旧制度。单位通过增收节支结余的经费(资金),应建立事业发展基金、职工福利基金和职工奖励基金;有条件的自收自支单位可建立后备基金;各事业单位情况不同,各项基金的提取比例也应该有所差别,总的原则是,同一类型事业单位的奖励基金,自收自支管理单位应高于差额预算管理单位;差额预算管理单位应高于全额预算管理单位;差额预算管理单位向自收自支管理过渡的,可以实行与事业费减拨速度挂钩的办法。具体比例和办法由主管部门会同财政部门规定。”
3.1996年财政部发布《事业单位财务规则》(财政部令第8号)不再区分事业单位类型,按照统一的口径规范了专用基金的范围和计提比例,并首次对专用基金的管理内容进行了明确,主要内容有:修购基金,即按照事业收入和经营收入的一定比例提取,在修缮费和设备购置费中列支(各列50%),以及按照其他规定转入,用于事业单位固定资产维修和购置的资金。职工福利基金,即按照结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入,用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。医疗基金,即未纳入公费医疗经费开支范围的事业单位,按照当地财政部门规定的公费医疗经费开支标准从收入中提取,并参照公费医疗制度有关规定用于职工公费医疗开支的资金。其他基金,即按照其他有关规定提取或者设置的专用资金。
4.2012年财政部发布《事业单位财务规则》(财政部令第68号),根据事业单位改革的现状,对专用基金的用途、范围、计提比例重新进行规范,主要内容有:专用基金管理应当遵循先提后用、收支平衡、专款专用的原则,支出不得超出基金规模。专用基金包括:修购基金,即按照事业收入和经营收入的一定比例提取,并按照规定在相应的购置和修缮科目中列支(各列50%),以及按照其他规定转入,用于事业单位固定资产维修和购置的资金。事业收入和经营收入较少的事业单位可以不提取修购基金,实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金;职工福利基金,即按照非财政拨款结余的一定比例提取以及按照其他规定提取转入,用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金;其他基金,即按照其他有关规定提取或者设置的专用资金。
(二)要用适应事业单位改革的视角来规范专用基金
1.事业单位专用基金的管理是随着事业单位改革进程而与时俱进的。从上文可以看出,事业单位专用基金的管理大致分为两个阶段:第一阶段(1985~1996年),这一阶段尚未形成统一的预算管理政策,为避免事业单位各项收入被分光、用光,财政部门和主管部门统一规范了各类活动的价值补偿机制,即建立专用基金制度,为后续单位事业的发展奠定良好的资金保障,促进长远发展。第二阶段(1997~2012年),随着事业单位改革、部门预算改革、国家住房制度改革、社会保障制度改革的深入推进,财政部门对一些不适用的基金进行了调整,取消了事业发展基金、职工奖励基金、医疗基金等,同时对事业单位专用基金的概念、范围、计提比例进行了明确界定,目的在于确保这部分资金控制、专用的特点。对于既有行业特点限定性用途资金(如科研成果转化基金、医疗风险基金等)则归入其他基金,按照行业要求进行管理。
2.在当前各项改革深入推进的情况下,专用基金的管理方式面临着挑战。
一是事业单位分类改革的需要。中发[2011]5号文按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。按照国家政策和以事定费的原则,结合不同事业单位具体特点和财务状况,对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。对公益一类事业单位,根据正常业务需要,由财政给予经费保障;对公益二类事业单位,根据财务收支状况,由财政给予经费补助,并通过政府购买服务等方式予以支持。对完全承担行政职能的事业单位,将调整为相关行政机关的内设机构。对于从事生产经营活动事业单位,将推进转企改制。在这样改革的背景下,维持原有的统一专用基金管理模式、限定资金用途,显然不适应改革的进程。
二是政府会计准则制度改革的需要。《政府会计准则——基本准则》于2017年1月1日起施行,《政府会计制度》于2019年1月1日起施行。贯彻实施政府会计准则制度,对于科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用,加快建立现代财政制度,更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用具有重要而深远的意义。通过政府会计准则制度的实施,能够较为准确地反映单位在运行过程中各类资源的实际耗费情况,原有的通过计提修购基金进行价值补偿的模式已不再适应改革需要。
三是部门预算改革的需要。近年来实施的部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革、以及政府购买服务改革对事业单位的各项收支进行了规范。对于财政拨款比例较高的单位而言,各项资源耗费主要通过申请财政专项的方式进行补偿,对于财政拨款比例较低的单位,则主要通过经营行为进行创收。原有的通过设置专用基金模式,并未在实质上促进单位后续事业的发展。换而言之,单位留存的专用资金只是在会计账面上限定了事业单位存量资金的使用方式,没有从资金管理的角度促进单位的运营。
3.建议将专用基金管理变为专项资金管理。今年以来,经济下行压力较大,财政收入减缓与财政刚性支出的矛盾凸显,如何开源节流,统筹利用好结存资金,提高资金使用效益是财政部门一直强调的问题。从历年来事业单位管理的状况看,存在三方面的问题:一是专用基金的存在降低了资金使用效率,一方面单位在使用资金时需要资金支持,另一方面由于专用基金的限定,出现有钱不能花的尴尬状况。二是大量专用基金的存在与预算资金安排衔接不畅,部门预算审核时未严格审核单位历年来累计的专用基金,造成预算资金安排与存量资金脱节,进而出现一方面存在大量专用基金,另一方面存在大量安排财政专项的尴尬状况。三是存在对专用基金政策不清晰的状况,特别是近年来对于职工福利基金的使用缺乏有效的支出政策,支出的范围、标准不明确,与职工福利费、工会经费、党费等经费的使用存在交叉。
鉴于此,笔者建议从修订《规则》入手,打通专用基金管理与预算管理、会计核算之间的障碍:一是取消专用基金,对于单位需要列支相关费用的情况,建议通过专项资金进行管理,专项资金的核算纳入部门预算管理;二是增加对于专项资金使用的信息披露,完善政府会计结转结余资金情况表;三是将专项资金的使用权回归事业单位,给予事业单位更大的财务管理自主权,便于统筹结存资金,提高资金使用效益。
责任编辑 张璐怡
相关推荐