2012年版《事业单位财务规则》（以下简称财务规则）体现了财政改革的有关成果，侧重事业单位的公益属性，增加了管理方面的条款，对于从顶层设计层面规范当时事业单位的财务行为、改进财务管理、推动事业发展具有重要意义。依据党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”、党的十九大关于“全面实施绩效管理”等决策部署，随着2015年新《预算法》的发布实施、2017年以来政府会计改革的逐步深化以及财政、财会领域的改革变化，2012年版的财务规则已经不适应新的形势和要求，亟待进行新的修订。笔者认为，此次财务规则的修订，应当结合事业单位分类改革、机构改革和财政、政府会计改革发展的趋势和变化，对事业单位财务工作的体制、机制、业务内容、工作要求等方面做出统筹安排和规定。

一、财务规则的修订目标

总体来看，财务规则的修订就是围绕三件事：“为什么修”“修成什么样”“怎么修”。关于“为什么修”，行业内外基本已达成共识。接下来的两件事中，“修成什么样”决定着“怎么修”，因此如果想要做好财务规则修订这件事，首先必须弄清、弄准“修成什么样”，即此次修订的目标。笔者认为，可以从以下几个层面对修订目标进行考量和确定：

一是要从财务角度推进和保障事业单位提供公共服务、发挥公益作用这一根本性职责任务的实现，这应当是财务规则修订的第一目标。事业单位财务规则的所有内容都应当围绕这一根本性的、核心的目标，不能就财务谈财务，不能搞单纯的技术主义路线。新的财务规则应当具有较强的执行性和操作性，具有较高的制度成本效益，能切实助力事业单位工作。

二是要落实中央关于全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的要求和中央八项规定精神，体现党政机关机构改革、事业单位分类改革、国家预算制度改革、政府会计制度改革以及财务人工智能、大数据分析、物联网应用、信息化升级等改革的方向和要求。在市场经济条件下，事业单位的大部分工作和活动都以资金作为依托和主线，都与财务工作息息相关。财务规则作为规范全国100多万个事业单位财务行为的基本准则，既要秉持政治意识，落实和体现中央有关方针政策要求，又要与时俱进，按照科学技术是第一生产力的原则，紧随和体现财务领域乃至整个社会的业务技术发展变化。

三是要对事业单位财务工作的主要方面、关键环节作出全面规范和提升，推进业财深度融合。新的财务规则不仅要进一步改进和提升事业单位的预算管理，还要明确和优化事业单位财务管理职责分工，明确和规范财务的管理、控制、分析、监督、评价等功能，保障和促进事业单位财务工作在权责发生制的基础上，准确完整反映事业单位的财务状况、运行成本及盈余情况、现金流量、项目绩效等，有效发挥财务的保障促进、规范控制和评价提升作用。

二、财务规则的修订内容

（一）针对不同类型的事业单位做出差异性的规定

我国事业单位类型众多，既有参照《公务员法》管理的事业单位，也有财政拨款事业单位，还有自收自支的事业单位；既有行政性事业单位，又有公益性事业单位，还有经营性事业单位。按照目前正在推进的事业单位分类改革要求，改革后保留的公益性事业单位也要区分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。其中，公益二类事业单位可能有财政补助，也可能自收自支。

不同类型的事业单位特点不同，财务工作的任务和需求也不同。新财务规则应当在提出统一的原则性要求的基础上，针对不同类型的事业单位做出差异性的规定。例如，财政拨款事业单位特别是财政保障基本支出的事业单位使用的是公共财政资金，新财务规则应当规定这些单位的预算和财务管理要严格执行新修改的《预算法》、政府会计准则及财政部门的各项制度，根据工作实际，按照预算标准和定额从严从紧编制预算，厉行节约安排支出，准确核算和有效控制机关运行经费支出，不得超预算支出，避免产生结余，对外公开预决算及机关运行经费安排和使用情况；设立预算绩效目标，严格实行绩效预算管理，凸显花钱要担责、花钱要问效，推动这些单位较好地履行公共受托责任。而自收自支事业单位使用的是单位自筹资金，其收入及盈余的多少往往取决于自身工作量、努力程度、业务能力和管理水平等因素。对于这类单位的预算和财务管理，新财务规则不宜生搬硬套对党政机关和财政拨款事业单位的规定，应当具有一定的灵活性和弹性空间，以降低制度执行成本，调动这些事业单位人员的工作积极性和主动性，促进事业单位国有资产保值和有效增值。例如，新财务规则可以简化或不强制规定自收自支事业单位的预算管理和预算会计核算报告要求，将财务会计核算和管理作为这类单位的财务管理重点，以适应自收自支事业单位的业务特点和管理要求。

此外，在大力推动科技创新、为科研单位松绑的背景下，新财务规则也应当针对科研事业单位的业务特点，对其财务管理做出一些特殊规定，在有关方面放宽限制、简化手续，避免捆住手脚和加重负担。

（二）针对新的政府会计准则和制度调整财务规则规范内容

2019年1月1日起各级各类行政单位和事业单位均要执行新的政府会计基本准则、具体准则和《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。新的政府会计准则和制度已经规范或者取代了现行财务规则的很多内容，例如，现行财务规则第三章收入管理内容中的收入概念、分类、核算要求，第四章支出管理内容中的支出概念、分类、核算要求，第五章结转和结余管理内容中的结转和结余概念、核算和使用管理，第六章专用基金管理内容中的专用基金概念、分类、提取、核算和使用，第七章资产管理内容中的资产概念、分类定义、核算要求，第八章负债管理内容中的负债概念、分类定义、核算要求，第十章财务报告和财务分析内容中的财务报告的概念、基础、构成、格式、内容、签章和编制说明等内容，都已在新的政府会计制度和准则中做出了明确又具体详实的规定。新的财务规则应当将会计核算方面的内容和要求全部转给政府会计准则和制度进行规范，不应再重复或引用已有的预算、会计核算、资产管理方面的具体政策和有关规定，而是应当将制度的关注点转向事业单位财务工作自身，包括财务工作内容、体制机制安排、主要功能发挥和管理要求等方面，真正聚焦于事业单位财务自身。

（三）针对预算会计管理与财务会计管理分别提出要求

按照新实施的政府会计基本准则、具体准则、应用指南和《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，事业单位必须同时进行预算会计核算和财务会计核算，同时编制预算会计报表和财务报表。事业单位预算会计核算采用收付实现制，财务会计核算采用权责发生制。这两种核算体系的财务基础不同，财务管理要求和报告目的也不一样。因此，新的财务规则应当对事业单位预算会计管理与财务会计管理分别提出要求。

预算会计管理方面，新财务规则应当以预算资金变化为主线，重点对预算收入预测、预算定额标准运用、开支范围和标准执行、机关运行经费支出、预算支出绩效评价、预算资金支付和额度管理、预算会计报表分析等做出规范，确保预算资金合法合规、高效使用。财务会计管理方面，新财务规则应当以收入成本变化为主线，重点对收入核算、成本管控、货币资金及银行账户管理、财务风险控制、投资管理、盈余分配、财务分析与绩效管理、财务管理与资产管理结合、财务信息化等做出规范，努力规范事业单位财务行为，提高经济效益，消除风险隐患。

原财务规则以预算会计管理为主，中间穿插了财务会计管理的部分内容，两者交叉在一起，既不便于政策的学习和掌握，也不利于政策目标和功能的实现。新的财务规则应当吸收这一经验教训，认真处理好事业单位预算会计管理与财务会计管理的区别规范问题。

（四）其他几处修改建议

1.关于事业单位财务管理的主要任务。新的财务规则应当在“事业单位财务管理的主要任务”中增加：为贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央关于全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的要求和中央八项规定精神提供抓手和经济保障；从财务角度加强事业单位作风建设和廉政建设、推进厉行节约反对浪费工作、保障和促进党和政府各项方针政策落实；为提升事业单位业务水平和管理水平提供财务支撑。

2.关于事业单位财务分析。现行财务规则规定的财务分析指标有四个，除了资产负债率外，其余三个指标（预算收入和支出完成率，人员支出、公用支出占事业支出的比率，人均基本支出）都是预算会计分析指标。上述分析指标的种类和构成已经无法满足预算会计管理和财务会计管理的新要求。在新的财务规则中，一方面，预算分析应当按照国家预算绩效管理的目标和要求设立具体的预算分析指标和评价标准；另一方面，财务分析可以包括效益能力指标（如成本盈余比率、收入盈余比率、总资产盈余比率、净资产盈余比率等）、偿债能力指标（如资产负债率、流动比率、速动比率等）、运营能力指标（如总资产周转率、净资产周转率、应收账款周转率等）和发展能力指标（如收入增长率等）等，自收自支事业单位要注重和加强财务分析。

3.关于事业单位财务信息化建设。由于时代因素，现行财务规则在财务信息化建设规定方面存在空白。在当前“互联网+”和财务领域诸多新信息技术蓬勃发展和广泛应用的时代背景下，新财务规则应当辟出专章，对事业单位财务信息化建设作出引领、推动和规范。建议在新财务规则中指出：各级各类事业单位要加大财务信息化建设力度，积极运用人工智能、物联网、云计算、大数据、移动互联等先进信息技术，升级更新单位财务信息系统，倡导和推动单位财务信息系统与业务运营系统的深度融合，推进财务、资金集中共享，推动财务机器人使用，提高业财一体化水平，不断提升事业单位财务工作效率和质量。

三、修订后财务规则的主要结构

根据修订目标，结合前述修订内容，笔者认为，事业单位新的财务规则应当包括以下章节：

第一章总则，明确财务规则制定的目的、依据、原则、适用范围和事业单位财务工作的主要任务等。第二章财务工作体制，明确事业单位财务工作的主要责任人、职能分工、运转方式、工作流程、财务人员管理等。第三章预算管理，根据新《预算法》的要求，结合财政部预算制度改革的有关规定，明确事业单位的预算编制、执行、决算以及预算收支管理、机关运行经费管理控制、绩效预算管理、预决算公开及机关运行经费安排使用情况公开、结转结余管理、决算数据分析利用等。第四章财务管理与控制，明确财务制度建设、货币资金管理、财务收入管理、成本费用核算与控制、投资管理、盈余管理、财务管理与资产管理的结合、财务风险控制、财务报告等。第五章财务分析与绩效管理，明确财务分析的内容、指标、应用以及绩效评价的目标、指标、标准及结果运用等。第六章财务信息化，对财务信息系统的整合提升、与业务管理系统的融合、人工智能、云计算、大数据分析、物联网等先进信息技术的运用等方面作出规定。第七章事业单位清算，明确清算的条件、工作任务和处理方法等。第八章财务监督，明确监督主体、监督方式方法、监督内容、财务信息公开、责任追究等。第九章附则，明确特定术语的定义，地区、行业财务管理制度制定的主体和程序，不适用规则的特殊单位、特殊项目，规则的施行日期等。

责任编辑 任宇欣