关于《事业单位财务规则》修订的若干思考

江书军

基金项目：河南省软科学研究计划项目（182400410633）；河南理工大学“研究和阐释党的十九大精神”专项课题（SJDZXZD-03）

作者简介：江书军，河南理工大学财经学院讲师，博士研究生。

摘　要：本文基于财税体制改革和政府会计改革对事业单位财务管理活动科学化、精细化提出的要求，针对现行《事业单位财务规则》与当前政府会计改革存在不适应的方面、指导财务管理手段乏力等问题，结合对新出台的政府会计准则制度等的理解和分析，从理顺法律关系、统一规则内容、拓展章节结构、加强财务分析、强化管理职能、明确相关责任六个方面，对《事业单位财务规则》的修订和完善提出建议。

关键词：事业单位财务规则；政府会计改革；预算管理；财务管理；财务行为

中图分类号：F812.4　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2019）21-0019-03

现行《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）自1997年发布施行以来，历经2012年修订完善，在规范事业单位财务行为、加强事业单位财务管理、促进各项社会事业健康发展等方面发挥了积极的作用。但随着十八大以来财税体制改革和政府会计改革的不断深入，新《预算法》《政府会计准则——基本准则》及具体准则（以下简称《政府会计准则》）、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《政府会计制度》）、《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列法律法规的修订及出台，使得《规则》在财务活动管理方面已无法适应政府会计改革和事业单位工作的需要，再次修订和完善《规则》成为我国政府会计改革进程中亟待解决的关键问题。鉴于此，笔者从以下六个方面提出相关修订建议。

一、理顺法律关系，突出《规则》重点

目前，政府会计处于“准则+制度”并行的运行模式，现有的改革成果可为《规则》的进一步修订提供参考和指引。从法律效力来讲，《规则》和《政府会计准则》均是财政部发布的部门规章，具有同等的法律效力，均体现国家对事业单位财务活动的基本要求，都是事业单位财务制度体系的重要组成部分。但从调整对象来看，《规则》在于规范事业单位财务行为，加强事业单位财务管理和监督；《政府会计准则》在于规范政府会计核算，保证会计信息质量。另外，《规则》与《政府会计准则》在财务管理制度体系中层级关系不同，《规则》属于财务制度中的顶层制度设计，而《政府会计准则》则是中层制度设计，前者属于政策性设定而后者属于方法性设定，但《规则》和政府会计系列准则、制度的设计均需遵循《会计法》《预算法》等国家层面的法律法规。鉴于此，《规则》修订一方面应理顺与《会计法》《预算法》及政府会计系列准则、制度的关系，在上位法的指引下，结合最新的法律规章完善《规则》内容，确保与上位法的一致性。另一方面要与政府会计系列准则、制度区分，厘清边界，突出自身重点。《规则》涵盖事业单位财务活动所有方面，在具体修订过程中可结合《政府会计准则》进行内容调整，准则中已阐明的要素含义、确认条件、分类等内容《规则》可不再赘述，建议删除各章节中对资产、负债、收入、支出等要素含义的界定，将修订的重点放在资产、负债、收入、支出等内容的财务管理活动方面，突出《规则》重点，提升事业单位财务管理效率。

二、统一《规则》内容，规范财务活动

现行《规则》共分12章68条，主要涉及单位预算管理、收入管理、支出管理结转结余管理、资产管理、负债管理、财务监督等内容，与原有的《事业单位会计准则》在会计要素、核算基础、科目设置等方面完全一致。但《政府会计准则》《政府会计制度》将原有的会计五要素调整为“5+3”八大要素，财务会计包含资产、负债、净资产、收入、费用，预算会计包含预算收入、预算支出、预算结余，会计科目由原来的48个扩充为101个，会计确认基础由“一般采用收付实现制，部分经济业务或者事项采用权责发生制”转变为“财务会计核算全面引入权责发生制，预算会计除按《预算法》要求的权责发生制事项外，均采用收付实现制核算。”这一系列变化使得现行《规则》中提及的财务管理与最新改革成果融合度较低，在指导事业单位财务管理活动中无所适从。鉴于此，笔者建议从以下三个方面对《规则》内容进行修订和调整：一是统一会计要素。基于政府会计改革的最新成果，《规则》中提及的财务管理内容需结合政府会计要素的变化做出调整，可在现有章节的基础上，重新界定收入、预算收入、费用、预算支出在事业单位财务活动中的管理内容；同时由于资产、负债、净资产核算内容的变化，其对应的财务管理活动需结合新增资产、负债内容和净资产科目变化进行补充和调整。二是统一核算基础。政府会计准则制度实施引入了“双基础”，即“财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定”。这使得《规则》第六十六条提及的根据需要引入权责发生制的说法需修订完善。三是统一报告体系。“双报告”的引入使得《规则》第十章“财务报告和财务分析”的内容略显片面，因此，可根据财务会计形成的财务报告（4张报表、1个附注）和预算会计形成的决算报告（3张报表）共“7+1”的政府会计报告内容从财务管理的层面进行约束和规定，建议将第十章“财务报告和财务分析”修改为“信息管理”，扩充报告体系覆盖范围，完善信息披露机制。

三、拓展章节结构，体现改革成果

2012年在对《规则》修订时提及了三个原则：一是全面反映各项财政改革成果，创新和充实事业单位财务管理的内容和手段；二是按照科学化、精细化管理的要求，进一步规范事业单位财务管理；三是注重解决当前事业单位财务管理中存在的突出问题，促进和保障社会事业健康发展。基于上述原则，2012年对《规则》修订时增设了“财务监督”章节，以建立健全事业单位财务监督制度。而此次对《规则》的修订完善依然需遵循上述原则：一方面要充分体现当前财税领域的最新改革成果。随着新《预算法》的实施，建议在第二章“单位预算管理”中确立全口径预算编制原则并加强预算执行管理，对预算执行和预算调整程序予以规范，同时根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》将建立预算编制跨年平衡机制在《规则》中予以明确。另外，依据《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的要求，建议增设“预算绩效管理”等章节，对事业单位预算绩效目标设置、过程监控、绩效评价、结果应用等进行规定，突出预算绩效管理的重要性。另一方面要需结合科学化、精细化的管理要求，将《政府会计制度》中提及的对外投资管理、资产处置流程、坏账准备计提管理、折旧（摊销）计提管理、预计负债管理、收入与费用配比管理、成本核算方法等内容在相应章节进行细化，以改善事业单位当前财务管理活动中存在的资产管理混乱、账实不符等突出问题。通过章节的拓展与细化，将最新的财税体制改革成果和政府会计改革成果融入《规则》的运行过程，使改革成果与《规则》运行紧密衔接，推动事业单位财务管理良性发展。

四、加强财务分析，提升管理水平

现行《规则》基于《事业单位会计制度》以收付实现制为基础的财务分析体系，主要内容包括预算编制与执行、资产使用、收入支出状况等，分析指标主要体现预算执行方面的较多。而本轮政府会计改革通过“双功能”适度分离了政府财务会计和预算会计核算体系，既兼顾了现行部门决算报告制度的需要，又满足了部门编制权责发生制财务报告的要求，实现了财务报告和决算报告的“双报告”体系，全面、清晰地反映政府会计信息，夯实了政府会计主体预算和财务管理基础，但这些在现有《规则》中均未得到体现。鉴于此，笔者建议在《规则》修订完善过程中，“双功能”“双基础”“双报告”的改革思路要有所体现，在此基础上拓展财务分析的宽度和深度。一方面，强化财务会计分析功能，可适当借鉴企业会计财务分析体系中的方法与指标，从整体质量、结构质量和个体质量三个方面分析事业单位财务状况质量，着重加强对事业单位货币资金质量、应收款项类质量、固定资产质量、债务风险等内容的分析，提升资产利用效率，降低财务风险。另外，基于费用科目的引入和预算绩效管理的实施，事业单位费用归集、成本核算与分析将是下一步改革的重点，《规则》的修订要体现出改革内容的前瞻性，建议将事业单位费用分析、成本分析及上述提及的财务分析内容等指标体系在《规则》附件“事业单位财务分析指标”中予以列示，以提供分析参考。另一方面，改进预算会计分析功能，在现有预算收支完成率、人均基本支出等指标分析的基础上，增加债务预算收支、预算结转结余资金等内容的分析，并加强对预算支出用途的合规性和支出结构的合理性的分析，找出预算支出管理中存在的漏洞，为提高资金使用效率和效益提出针对性建议。

图／陈华忠

五、强化管理职能，适应改革需要

《规则》与政府会计准则制度的最大区别在于行使的职能不同，《规则》侧重于事业单位财务活动的管理，政府会计准则制度则侧重于事业单位会计核算的规范。《规则》内容应根据当前会计领域改革发展需要，修订完善后突出“管理”的重点，因此，笔者建议：一是引入管理会计工具，对接管理会计应用指引相关内容，将适用于《规则》管理的工具在各章节中予以明确，如第二章“单位预算管理”可将《管理会计应用指引第200号——预算管理》《管理会计应用指引第803号——行政事业单位》提及的预算编制方法、预算执行流程、决算分析方法、决算评价方法等内容在具体章节进行界定，便于单位进行管理和应用。二是细化内部控制要求，严格管控各类潜在经济风险，防控廉政风险，提高财政资金使用效益，确保国有资产安全完整。可根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》）规定，在《规则》“单位预算管理”“资产管理”“收入管理”等章节对事业单位经济活动层面的管理活动结合内部控制要求予以明确规定，严控风险。三是提升财务信息化管理水平。随着以大数据、智能化、移动互联网、云计算为核心的网络信息技术产业快速发展，会计信息化迈入了“大智移云”时代，电子发票管理、数据实时传输、风险即时预警、数据集中共享、数字化智慧校园、核算方法专业化等新时代特征对事业单位财务管理活动提出了更高的要求，但现行《规则》在财务信息化管理方面尚存在空白，建议将财务信息化管理内容增设到上文修改的“信息管理”章节。

六、明确相关责任，约束财务行为

随着国家“放管服”改革的深入推进，事业单位自主权不断扩大，国有资产、科研经费等管理要求日趋细化，需进一步明晰事业单位财务活动中相关方的权责利，避免出现推诿扯皮现象。鉴于此，笔者建议：一是在《规则》的第一章“总则”中增加财务管理职责相关内容，对事业单位自身、上级主管部门、财政部门、审计监督部门等各方在事业单位财务活动中应承担的权责利进行界定，列明责任清单，明确相关主体的职责。二是建议增加罚则相关内容。虽然新《预算法》在第十章“法律责任”中有相关的罚则条例，但主要是针对预决算执行、调整等情况而制定，相对于事业单位复杂的财务管理活动的适应性不强。因此，建议在“附则”前增加“罚则”章节或将罚则相关内容融入“财务监督”章节，从处罚主体、处罚原则、违法违规行为（如资产处置责任、账户管理违规、编制虚假报告等）、处罚标准等方面对罚则内容进行明确界定，提升《规则》在执行中的权威性和威慑力。三是延伸财务监督的内容和范围。建议修订第十一章第五十八条、第六十条内容，结合政府会计准则制度内容变化拓展财务监督的范围，建立健全各项财务管理制度。四是开展考核与评价。可在“财务监督”章节中增加一节关于考核与评价的内容，对考核与评价的基本原则、实施方式、结果应用、信息公开等进行界定，以进一步规范事业单位财务行为。

责任编辑　李卓

主要参考文献

［1］财政部．事业单位财务规则[S]．2012．

［2］财政部．政府会计准则——基本准则[S]．2015．

［3］许娟．关于完善行政事业单位财务规则的思考[J]．财务与会计，2018，（21）：49-50．