时间:2020-04-08 作者:黄亮 作者简介:黄亮,中山大学产业集团总会计师,高级会计师。
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摘要:
[编者按]多年来,《事业单位财务规则》在规范事业单位财务行为,加强财务管理,促进各项事业健康发展方面发挥了很好的作用。但随着社会主义市场经济体制逐步完善、公共财政体制不断健全、财政改革不断深入以及社会事业领域重大政策措施陆续出台,《规则》的部分内容亟需适应改革和发展的需求作出变革。为建立健全权责发生制的政府综合财务报告制度,结合政府会计准则体系的制定和发布,财政部科教和文化司与中国财政杂志社联合开展“《事业单位财务规则》修订征文”活动,广泛听取广大财政、会计从业人员意见建议,以新时代事业单位财务管理需求为导向完善《规则》,以加强对事业单位财务管理工作的指导。本刊将陆续刊发本次征文活动的相关文章。
2014年,根据深化预算管理制度改革工作目标,为建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,国务院批转了财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案。2017年,财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》,要求于2019年1月1日起施行。2018年2月,财政部印发《<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>与<行政单位会计制度>...
[编者按]多年来,《事业单位财务规则》在规范事业单位财务行为,加强财务管理,促进各项事业健康发展方面发挥了很好的作用。但随着社会主义市场经济体制逐步完善、公共财政体制不断健全、财政改革不断深入以及社会事业领域重大政策措施陆续出台,《规则》的部分内容亟需适应改革和发展的需求作出变革。为建立健全权责发生制的政府综合财务报告制度,结合政府会计准则体系的制定和发布,财政部科教和文化司与中国财政杂志社联合开展“《事业单位财务规则》修订征文”活动,广泛听取广大财政、会计从业人员意见建议,以新时代事业单位财务管理需求为导向完善《规则》,以加强对事业单位财务管理工作的指导。本刊将陆续刊发本次征文活动的相关文章。
2014年,根据深化预算管理制度改革工作目标,为建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,国务院批转了财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案。2017年,财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》,要求于2019年1月1日起施行。2018年2月,财政部印发《<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>与<行政单位会计制度><事业单位会计制度>有关衔接问题处理规定的通知》,之后,陆续出台了针对彩票机构、基层医疗卫生机构、医院、科学事业单位、中小学、高等学校、地质勘查事业单位、测绘事业单位、国有林场和苗圃等9类具体行业事业单位执行政府会计制度的补充规定和衔接规定,标志政府会计制度体系已初步搭建,政府会计改革已驶入快车道。
一、《事业单位财务规则》修订和完善的必要性和紧迫性
党的十一届三中全会确立改革开放的战略方针后,各项管理体制逐步理顺并得到规范化发展,事业单位财务管理制度伴随着事业单位体制机制改革、会计制度调整逐步得到了规范和完善。1985年10月,财政部《事业单位工资制度改革后财务管理的若干规定》是较早的事业单位财务管理制度。1989年,国家对事业单位管理体系进行系统梳理,出台《关于事业单位财务管理的若干规定》,是我国第一个全面和系统的事业单位财务管理制度。1992年,国家全面启动会计体系改革,整合分散的多类别会计核算要求,出台“两则两制”,统一会计核算标准体系。1994年《预算法》出台。1996~1997年,财政部陆续发布了《事业单位财务规则》《事业单位会计准则(试行)》和《事业单位会计制度》。随着国家财政管理体系改革,国家陆续对事业单位财务管理做出了新的要求,如推行“部门预算”“国库集中支付”“政府采购”等改革,致使1996年的制度体系不能适应财务管理体系改革后日常财务管理的要求,对此在2012年,财政部又对事业单位财务规则、会计准则和会计制度进行了修订。
目前,在政府会计改革的宏观背景下,虽然权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的配套措施中包括“进一步完善相关行政事业单位财务制度”,具体在2018~2020年工作实施步骤中包含了“完善行政事业单位财务制度”,但此次政府会计改革是会计制度先行,目前尚未涉及到对《事业单位财务规则》的修订。事实上,一方面,现有的《事业单位财务规则》和已实行的政府会计制度体系框架已存在矛盾,如会计要素含义以及相关的核算体系对比以前已发生颠覆性变化,因而相关配套管理规定亟需完善趋同。另一方面,在国家科研、教育和医疗等体制机制改革的背景下,财务管理制度的修订工作需尽快摆上议事日程。修订和完善后的《事业单位财务规则》应与国家权责发生制政府综合财务报告制度改革方向相呼应,更重要的是要和现有针对医疗、教育、科研等各类事业单位管理要求相呼应。
二、《事业单位财务规则》修订和完善的具体思路
《事业单位财务规则》是事业单位财务管理的重要依据:一要考虑现有国家相关规章制度对事业单位财务管理的要求;二要考虑各级各类事业单位的实际情况;三应具备一定前瞻性,考虑未来的发展情况和特点,特别是要与建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革方案紧密结合,提出修订和完善的思路。笔者结合政府会计改革背景和事业单位实际情况,谨提出关于事业单位财务管理规则的七个方面的修订和完善思路。
(一)厘清财务管理思路
根据权责发生制政府综合财务报告制度改革方案要求,现有行政单位和事业单位会计制度已经合为统一的政府会计制度体系。因此在构建统一的政府会计准则体系的基础上,首先建议合并《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》,形成统一的行政事业单位财务规则。其次建议进一步梳理和厘清事业单位财务管理思路,并在财务规则中予以体现。如政府会计准则中已对相关会计要素进行了定义,事业单位财务规则应还原事业单位财务管理的本质,不应再对相关会计要素确认、计量做出规定,而是可以参照《企业财务通则》的框架和模式:一是明确整体事业单位的财务管理架构,明晰财政主管部门、业务主管部门、单位自身各自的财务管理职责;二是围绕事业单位设立、营运、变更、撤销等过程伴生的财务活动,如对资产采购、资金的筹措和运营、成本费用的管理和控制、对外投资等财务行为进行组织、协调、控制、评价和监督等方面的工作要求进行规范。
(二)增加内部控制规范要求
为进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,财政部于2012年11月发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,包括单位层面和业务层面两个方面,其中业务层面内部控制内容主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制六项。建立健全内部控制体系,可以为事业单位财务管理活动的顺利开展保驾护航,有效防范和控制单位财务风险,是推进单位财务管理现代化水平提升的重要抓手,因此可考虑在事业单位财务规则中增加内部控制规范相关要求,明确事业单位建立健全内部控制体系的要求。
(三)明确监管方责权
在国家“放管服”改革的宏观背景下,需要明晰事业单位财务管理业务活动中相关责任方的责权利,尤其是对于具体某项财务管理工作,需要一揽子建立财政主管部门、业务主管部门和单位自身的权力清单、责任清单和负面清单,明确单位具体财务管理活动中哪些属于鼓励的,哪些属于限制的,哪些属于禁止的。单位财务管理活动各相关责任方的审批权限如何,哪些财务管理活动应审批,哪些活动应备案,哪些可授权单位按照其审批制度执行。通过系统梳理,在财务规则中明确相关方的权限,尽量避免单位出现未履行报批报备程序行为的问题,规范单位内部财务管理活动运营,有效优化单位财务管理流程。
(四)整合财务监管要求
事业单位财务管理不同于企业,具体到财务管理活动每一个环节都有比较明确的规定,甚至给出了“红线”和“高压线”。但是由于经济发展阶段等原因,关于事业单位财务管理的规定散见于不同阶段的各类文件、制度里。从笔者的工作经历看,近几年审计、检查中发现的单位财务管理方面存在问题的成因,一定程度上是因为相关人员对制度、政策的不熟悉原因导致。譬如事业单位有的财务管理行为还需要沿用本世纪初甚至上个世纪90年代的制度规定,有的则需要遵循现有的最新要求,造成财务人员无所适从。因此建议借此次事业单位财务管理规则修订契机,整合现有对事业单位财务管理的要求,尤其对于事业单位贷款、收费、“三公经费”支出等敏感业务方面活动,给出明确规定。
(五)增加管理会计体系建设要求
《会计改革与发展“十二五”规划纲要》中提出了全面推进管理会计体系建设的方案。据此,财政部发布了全面推进管理会计体系建设的指导意见,要求逐步形成以管理会计基本指引为统领、以管理会计应用指引为具体指导、以管理会计案例示范为补充的管理会计指引体系。根据《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》,管理会计是会计的重要分支,通过利用相关信息,有机融合财务与业务活动,利用战略地图、滚动预算管理、作业成本管理、本量利分析、平衡计分卡等管理会计工具,在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用。推进管理会计体系建设是会计转型的重要路径,是事业单位推进内部治理现代化水平提升的有效路径,是加强预算绩效管理、决算分析和评价的重要手段。2018年12月,财政部发布了《管理会计应用指引第803号——行政事业单位》,对事业单位在战略管理、预算管理、成本管理、绩效管理等方面给出了工作指引。建议事业单位财务规则中应包括管理会计的内容,应明确事业单位推进管理会计体系建设的要求、方法和程序,事业单位要推行管理会计,要回答目标是什么?怎么做?如何做?通过事业单位财务规则的修订和完善,促进全面推进事业单位管理会计体系建设。
(六)建立互联网思维模式
随着互联网技术迅猛发展和人工智能的兴起,事业单位财务管理工作应未雨绸缪,充分考虑到互联网技术和思维的影响,在财务管理活动进一步建立互联网思维模式,优化财务管理模式。事业单位在日常财务管理活动中应该充分考虑时代演进的变化,在财务规则的修订中充分体现互联网思维的影响,对单位财务活动的安排约定应具有前瞻性,能结合最新技术手段创新情况对单位相关具体财务管理活动条款要求进行设计。譬如相关行政单位在政务服务中推出的“信息多跑路,群众少跑路”的管理思路,运用“大数据思维”进行分析研判的工作方法正是互联网思维的体现。建议运用创新思维,在提升单位管理绩效方面,对单位财务管理模式进行颠覆性的创新改革设计。
(七)明确强化财务队伍建设要求
为贯彻落实国务院推进“放管服”改革工作部署,新修订的《会计法》明确会计行业准入资格要求由具备从业资格证书变更为“应当具备从事会计工作所需要的专业能力”,取消了会计从业资格认定,会计人员继续教育管理体系也发生了变化。2018年5月,财政部发布《会计专业技术人员继续教育规定》,对会计人员继续教育做出了新的要求。事业单位在我国整体经济发展中扮演了举重轻重的作用,事业单位财务人员应当有所作为。而事实上,目前一些事业单位对财务管理工作重视程度有待加强,相关财务人员仅拘泥于日常的核算报销工作,后续学习和培训不够,造成知识结构和思维模式固化。单位财务人员的专业能力一定程度上决定着该单位的整体财务管理水平。因此,建议在事业单位财务规则中强化对财务人员素质水平、继续教育等财务队伍建设方面的规定。
三、总结
《事业单位财务规则》的修订和完善是国家建立权责发生制政府综合财务报告制度的重要任务之一,重要性是不言而喻的。一方面要和政府会计改革方向相一致,另一方面要对事业单位财务管理活动给出明确的行为指引,厘清财务管理思路,明晰相关财务监管方、责任方的责权利,对相关管理政策进行整合,并融入内部控制、管理会计的内容,强化财务人员队伍建设要求,引入互联网思维,体现前瞻性,特别是结合政府会计改革的情况,明确成本管理、绩效管理方面的内容,提升事业单位内部管理水平,推进内部治理能力现代化。
责任编辑 武献杰
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