时间:2020-04-08 作者:王岳龙 王旭 作者简介:王岳龙,广西财经学院讲师,经济学博士;王旭,中国财政杂志社办公室主任。
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摘要:
当前,我国经济发展正面临世界经济增速放缓、贸易保护主义抬头、国际税收竞争压力日益加大等问题,为此更好发挥税收引导生产要素配置的作用,提高资源配置效率对增强我国经济活力、提高企业国际竞争力和稳定经济增长显得尤为重要。本文拟通过介绍美国、法国在促进生产要素流动和提高企业竞争力方面的相关鼓励性税收政策经验,为我国引导生产要素流动提供些税收建议。
一、美国、法国引导生产要素流动的主要税收政策及其特点
(一)美国结构性减税政策及创新要素引导政策
1.结构性减税政策。
美国结构性减税政策以2008年金融危机后的结构性减税政策为代表。美国是2008年国际金融危机的策源地,危机爆发后,美国经济增长率严重下滑,财政赤字大幅攀升。美国政府为应对危机,采取了大规模的政府干预措施,其中税收政策特别是结构性减税政策是稳定和刺激经济的核心政策。首先,美国在2007年年底和2008年年初应对国内次贷危机期间,先后出台了《抵押贷款债务豁免的税收减免法案》和《2008年经济刺激法案》。其次,为应对全球性金融危机,美国政府又先后实施了一系列法案,例如,《2008年紧急经济稳定法案》规定了受政府救助的企业高级管理人员离职时的...
当前,我国经济发展正面临世界经济增速放缓、贸易保护主义抬头、国际税收竞争压力日益加大等问题,为此更好发挥税收引导生产要素配置的作用,提高资源配置效率对增强我国经济活力、提高企业国际竞争力和稳定经济增长显得尤为重要。本文拟通过介绍美国、法国在促进生产要素流动和提高企业竞争力方面的相关鼓励性税收政策经验,为我国引导生产要素流动提供些税收建议。
一、美国、法国引导生产要素流动的主要税收政策及其特点
(一)美国结构性减税政策及创新要素引导政策
1.结构性减税政策。
美国结构性减税政策以2008年金融危机后的结构性减税政策为代表。美国是2008年国际金融危机的策源地,危机爆发后,美国经济增长率严重下滑,财政赤字大幅攀升。美国政府为应对危机,采取了大规模的政府干预措施,其中税收政策特别是结构性减税政策是稳定和刺激经济的核心政策。首先,美国在2007年年底和2008年年初应对国内次贷危机期间,先后出台了《抵押贷款债务豁免的税收减免法案》和《2008年经济刺激法案》。其次,为应对全球性金融危机,美国政府又先后实施了一系列法案,例如,《2008年紧急经济稳定法案》规定了受政府救助的企业高级管理人员离职时的赔偿金的应交税收。此外,还调整了关于优先股转让产生的损益涉及到的税收征收管理办法。而其中的《2008年能源促进与(优惠)延长法案》对一些环保、节能减排的企业和经营业务提出了税收优惠条款,以此来达到鼓励企业向着节能减排、保护环境、开发利用新能源方向作出努力和转移。《2008年延长(税收)优惠和最低选择税减免法案》规定了延长最低选择税和个人所得税的优惠政策,以及对企业所得税的一些延长和调整企业税收的管理规定。《2009美国复兴与再投资方案》中提到了一些优惠抵免事项,例如对2009年企业新购置的资产可以特别进行抵免,一些小企业在本年的正常经营亏损可以往前结转5年等等。还有对于企业新聘越南老板和16~24岁无业青年给予就业抵免等政策。第三,2010年经济增长恢复阶段,美国实施了《雇佣激励以恢复就业法案》《小企业就业法案》和《2010年减税、恢复失业保险和创造就业法案》。其中《小企业就业法案》减税规模120亿美元,通过一系列的减免政策来达到鼓励和扶持小企业的目的。《2010年减税、恢复失业保险和创造就业法案》大致从三个方面减税:一是规定2001年、2003年和2009年相关法案涉及的,将于2010年12月到期的减免税政策延期两年,并改革最低选择税;二是临时降低雇员工薪税;三是定期延长多项企业投资税收优惠。
总而言之,减税是美国应对2008年金融危机,吸引促进投资和提升企业国际竞争力的主要措施。其税收政策的主要特点是临时性减税导向清晰。一方面,通过增加税前扣除、加大折旧、亏损结转等措施减轻企业税负,增强企业竞争力;另一方面,通过直接对企业聘用员工进行税收激励和以税收优惠助力企业突破困境积极创造就业机会。同时,奥巴马政府在制定税制改革计划时还以推动税制完善、打造美国持久竞争力为长期目标,力图通过鼓励可再生能源投资税收抵免优惠、鼓励碳减排投资税收抵免优惠、延长新能源投资税收抵免优惠等绿色税收措施在实现经济复苏的同时实现经济结构的战略转型。
2.创新要素引导政策。
进入21世纪,创新全球化加快了知识、技术和人才等要素的区域性和国际性流动,同时,国际竞争环境也日益激烈。在此背景下,以美国为代表的世界主要发达国家尽管在创新领域具有明显优势,也开始调整创新战略,不断完善创新环境,推进本国创新要素的聚集和高新技术产业的发展。美国对高新技术产业的税收优惠政策主要体现在激励企业自主创新与研发、促进产学研合作和支持中小企业发展等方面。
在激励企业自主创新方面,美国政府规定:用于研发高新技术的生产设备,其折旧年限为3年,此外,高新技术企业当年研发费用超过前3年平均值的,超过部分可以按照125%加计扣除,当年不足扣除的,可以向前3年、向后7年追溯调整,但最长不超过15年。
在促进产学研合作方面,美国政府规定,企业委托院校、科研机构等进行创新所发生的研发费用的65%可以从应纳税所得额中直接抵扣,若企业当年没有盈利,则可向以后年度结转或向前3年追溯扣除。同时还规定,企业对科研机构的捐款免税。
在支持中小企业发展方面,美国政府为鼓励新办高新技术企业的发展,规定其所得税税率由原来的28%降为14%,同时规定人数小于25人的创业企业可以按照个人所得税政策纳税,免征企业所得税。而且还规定,对小型企业的股权投资收益给予至少5年5%的税收豁免。此外,为推动企业留住人才,美国企业年金制度规定,企业年金中企业承担部分可按员工工资的15%为限额,在所得税前扣除;而个人承担部分则不能税前扣除。企业年金投资所得收益免征资本利得税。虽然美国政府规定职工从企业年金计划领取的养老金需缴纳个人所得税,但在美国大多数州,养老金收入都免征个人所得税。
(二)法国对外投资鼓励政策和CIR科研税收补偿政策
1.对外投资鼓励政策。
法国在20世纪制定了系列鼓励对外投资的税收政策,以促进国内资本输出。法国的税收政策具有以下特点:
(1)海外子公司实施股息免税。法国刺激对外投资的最大特点是采取了免税法,这样可消除国际双重征税。法国政府在1965年明确规定,如果一家本国公司在外国公司中持有了百分之十以上的资本,便可称为母公司,所获取的国外子公司的分配股息不纳入母公司的纳税范围。这样规定既尊重了所得来源国税收主体,同时促进了本国企业与东道国企业税负公平,提高了本国企业竞争力。该政策有力推动了雷诺、雪铁龙等法国跨国公司的发展,许多国际跨国公司开始在法国成立研发基地。
(2)实施财务合并制度。具体措施为:当境外的子公司法国所得税高于国外所得税的2/3时,境外子公司的财务需要纳入法国母公司内,这样可以有效防止因避税产生境外投资的情况。
(3)采取税收抵免。当“双重征税”在法国和东道国发生的情况下,本国公司如果获取政府的许可,便能够抵免公司国外投资所得中已经缴纳的预提税。法国在签订的许多税收协定中都对此有抵免规定。
(4)实施风险准备金制度。即海外投资的企业每年能够从应税收入中提取免税准备金,时间规定为不超过5年。原则上,提取金额不能超过这一期间的企业对外投资总额。法国税法规定,实施风险准备金制度期满后,会把准备金比例纳入至随后每一年的利润中进行纳税。
2.CIR科研税收政策。
CIR政策是法国政府促进创新要素聚集,推动法国企业创新投入的重要措施。CIR是贷款、税收、科研的法文缩写,又称为“科研税收补偿”等。该政策始于1983年,修订完善于2008年。按照CIR政策,工业、商业或农业企业如果遵守实际收益进行纳税,那么当进行研发项目以及为此支出相应的费用时,在每年纳税之后便全部可以向法国教育科研部提供相关证明和呈递CIR申请。法国教育科研部会进行细致审查,审查通过之后,企业为科研项目支付的费用便可以得到政府补偿。法国税法规定,2008年1月1日开始,CIR的补贴比例和金额具体是企业研发活动首笔支出的百分之三十,上限是1000万欧元,如果超过上限,可再补贴超过部分费用的百分之五。如果是首次申请,CIR受益额度可以提升到第一年首笔研发费用支出的百分之五十,第二年补贴比例减为百分之四十。总之,法国实施的CIR政策不同于其他国家,主要特点有:
(1)受惠范围扩大。CIR的受惠范围不再只是特定行业,农业、工业和商业等所有行业一样适用,而且该政策对法国内资企业和拥有同等资格的外资企业同样适用。因此,呈现出来的特点便是CIR的受惠企业可以不必须符合政府的特定优先产业。
(2)与企业纳税结合。也就是将CIR补贴政策与企业的纳税相结合,即当企业按照规定纳税,并且开展了系列的科研创新活动后,便能够向政府申请CIR,当然获取补贴的唯一条件是如实纳税。CIR注重在研发投入发生后且企业已纳税后对企业研发耗费进行补贴,而且补贴数额与传统的数额基本确定的财政补贴具有明显区别,与企业自身研发投入规模挂钩。
(3)审查方式的变革。CIR政策企业资格审查具有自身的特点,并不同于以往的创新项目的资助申请。一般情况下,传统技术创新项目的资助第一步是经过专家评审,同时要规定经费的使用途径(在项目执行前和过程中的用途)。不同于此,CIR政策的资格审查更加偏重项目技术的创新程度和项目研发的支出水平,申请过程更加注重如何解决技术难题和运用新技术。
综合而言,法国CIR突出财政补贴与税收相结合,增加了政府研发投入资金的普惠性和平等性,注重在更大的范围激励企业进行研发创新,在整体上促进国家或区域创新要素聚集与积累,同时对中小企业的创新具有显著的推动作用。
二、美国、法国引导生产要素流动税收政策的启示
结合我国的具体实际和美欧的国际经验,要更好发挥税收对生产要素流动的导向作用,应遵循以下思路进一步完善我国的税收体制。
一是减税要与税制结构完善相结合。目前,国际竞争性减税趋势不减,国内结构性减税范围和规模不断扩大。在此背景下,社会对减税的预期和期望日益上升,但是税收促进经济发展不能依靠“一减了之”。减税替代不了改革,税收制度必须与不断变化的税基与税源相适应,只有这样,才能保证政府筹资能力与经济发展相适应,才能保证体制环境的改善为经济发展提供持续的动力。因此,减税必须与税制改革相结合,同时改革还应该走在前面。
二是税收优惠政策和税制改革要以税收中性为原则。税制改革和税收优惠政策调整对改变要素成本与价格具有直接的、显著的作用,为此制定税收政策必须以税收中性为原则,防止税收扭曲资源配置。要坚持让市场发挥资源配置的决定性作用,以增强经济活力和提高企业竞争力为税收政策的目标,防止政府替代市场选择赢家。
三、更好发挥我国税收引导生产要素流动作用的政策建议
(一)提高创新支持政策的普惠性、广泛性和平等性
目前,我国财政研发经费支出存在区域差距、行业差距大,科研经费使用效率低等问题。应借鉴法国CIR政策的经验,更加注重财政补贴与税收政策的结合,提高税收优惠政策的普惠性,增强财政资金对企业研发投入支持的广泛性和平等性,在更大范围内鼓励企业创新与研发经费投入,推动高端生产要素的集聚、投资与积累,进而不断增强经济发展的均衡性和可持续性。尤其应借鉴法国CIR政策事后补偿的经验,减少财政直接补贴和事前补偿规模,降低政府对企业创新的干预程度,结合企业纳税和盈利情况,加大对中小企业已发生研发投入的补偿力度,减少对不同地区、行业或所有制企业创新支持力度的差异,增强企业创新的自主性,提高社会整体创新要素配置效率。
(二)适当增加个人所得税的地方自主性与区域差异性
2018年8月31日,全国人大常委会修订了《中华人民共和国个人所得税法》,我国正式实行综合与分类相结合的个人所得税制度,这是我国税制改革的又一个最新成就。新修订的个人所得税法在扣除标准方面实行的是全国“一刀切”政策,起征点和基本费用扣除标准方面没有地区差异,采取全国统一的标准,这是税法统一性的内在要求。但由于我国区域发展不均衡问题,全国统一的个人所得税弱化了个人所得税对人力资本流动的导向作用,不利于欠发达地区吸引和留住人才。为此,应在保证税法统一性的基础上适当增加个人所得税的地方自主权和区域差异性,具体可在适当的时机,在专项扣除方面赋予地方政府一定的自主权,使其可在一定的标准范围内自主调整部分专项附加扣除项目和扣除标准。如部分中西部欠发达地区可借鉴国际经验允许满足一定条件的外地人才在税前按标准扣除家庭与工作地之间的交通费用,这将增强本地区对外部人才的吸引力,尤其是降低本地区企事业单位柔性引进高端人才的成本。
(三)更好发挥企业所得税引导生产要素流动的作用
我国现行企业所得税优惠更多强调税收的产业导向作用,以产业优惠为主,容易导致政策初衷上呈现“形式上的平等”而政策结果却表现为“事实上的不平等”的局面。如针对高新技术产业、风险投资等的税收优惠政策,地区间存在财政补贴与支持的“马太效应”,产业结构的差异使越是发达地区享受的财政支持力度越大,越是欠发达地区享受的财政支持力度越小,这又必然进一步引起资本流动的逆向调节,在事实上扩大区域发展的不平衡程度。为此应该进一步完善企业所得税,更好地发挥其引导资本流动的导向作用。一是尽快完善地方税体系,赋予欠发达地区较大的税收管理权限,优化中央和地方财政关系,更好发挥地方政府对地方经济发展的能动性、主动性。二是对投资欠发达地区的企业与项目给予更多优惠,增强欠发达地区的资本聚集能力。企业在欠发达地区投资相对于发达地区具有更高的外部性效益,也要承担更高的外部性成本,为此应给予相应的税收补偿,以提高欠发达地区企业的区域竞争力。如在现有创业投资、风险投资优惠的基础上,针对创业投资基金、风险投资基金投资于中西部欠发达地区项目的盈利给予更大的所得税优惠力度,引导发达地区金融资本向中西部地区流动。三是针对企业创新实行“负所得税”。现行企业所得税的创新激励优惠政策以企业研发费用税前抵扣为主。其问题在于,在企业研发初期,一方面资金投入压力大,另一方面新产品尚未形成收入,企业亏损或微利的概率大,企业自主创新在最需要支持时却难以获得财政支持。为此,可借鉴美国经济学家弗里德曼关于负个人所得税的政策主张,实行“负企业所得税”,即政府依据企业自主创新的基本投入水平、政府补贴比例(即负企业所得税率)和当年科技创新产品收益情况,向企业提供研发补贴。补贴的金额随着科技创新产品收益的上升而减少,创新初期补贴多,以更好支持企业自主创新,一旦企业创新产品盈利增长到一定程度,则财政补贴下降为零,若盈利继续上升,则企业缴纳正的企业所得税。负企业所得税对拥有自主创新能力,但资金缺乏的企业具有极强的激励效应。
责任编辑 陈利花
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