时间:2020-04-08 作者:朱炜 刘雨萌 作者简介:朱炜,山东财经大学会计学院副教授;刘雨萌,山东财经大学会计学院在读硕士研究生。
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摘要:
2015年国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出,以管资本为主,完善国有资产管理体制是其关键,同时强调明确国有资产监管重点是其重点。可见,在以管资本为主的国有资产管理体制改革过程中,仍要完善国有资产监管。而国有资产监管的重中之重是国有资产监督。因此,国务院办公厅随后又发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。从监督主体看,国有资产监督主要包括国有企业内部监督、国有资产监管机构外部监督和社会监督三个层面。
国有企业内部监督是国有资产监督的第一道防线,加强和改进国有企业内部监督制度建设,对实现党的十九大报告提出的“促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失”的目标具有重要的实践意义。不久前,笔者对D省省市两级国有企业发放调查问卷169份,实地调研国有企业40余家,通过问卷分析和实地座谈等方式对D省国有企业内部监督的实施情况做了较为全面的了解。本文基于此次调研结果,从取得的成效和存在的问题两个方面对国有企业内部监督制度建设及实施情况进行阐述,并提出相应的改进建议。
一、国有企业内部监督制度建设取得的成效
(一)纵横贯穿...
2015年国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出,以管资本为主,完善国有资产管理体制是其关键,同时强调明确国有资产监管重点是其重点。可见,在以管资本为主的国有资产管理体制改革过程中,仍要完善国有资产监管。而国有资产监管的重中之重是国有资产监督。因此,国务院办公厅随后又发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。从监督主体看,国有资产监督主要包括国有企业内部监督、国有资产监管机构外部监督和社会监督三个层面。
国有企业内部监督是国有资产监督的第一道防线,加强和改进国有企业内部监督制度建设,对实现党的十九大报告提出的“促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失”的目标具有重要的实践意义。不久前,笔者对D省省市两级国有企业发放调查问卷169份,实地调研国有企业40余家,通过问卷分析和实地座谈等方式对D省国有企业内部监督的实施情况做了较为全面的了解。本文基于此次调研结果,从取得的成效和存在的问题两个方面对国有企业内部监督制度建设及实施情况进行阐述,并提出相应的改进建议。
一、国有企业内部监督制度建设取得的成效
(一)纵横贯穿的内部监督工作体系和内部控制制度基本形成,企业整体监督效能提高
通过对调查问卷的分析发现,绝大多数企业都建立了各治理主体监督以及纪检监察、法律、财务和审计等多部门监督的工作制度,并制定了财务、采购、营销、投资等活动的内部控制制度,构建了涵盖企业自上而下的治理层、管理层和业务层多层次内部监督制度体系,加强了对权属企业的纵向监督和对关键控制活动的专业监督。一些企业还实施了财务总监制度和总法律顾问制度,加强了财务总监对重大经营事项的财务审核把关,降低了企业财务风险,同时也发挥了法律顾问对重大经营决策的法律把关,有效防范了企业法律风险。此外,企业都能落实内部审计制度,保障了企业经营活动和内部控制的合法性和有效性。
(二)董事会运作的规范性提高,对经理层监督的有效性提升
一是董事会结构不断优化,基本形成了董事会内部有效制衡,并开始积极探索推进外部董事占多数的董事会建设。二是董事会制度日趋完善,制定了议事规则、决策流程和职责权限等相关制度,建立健全专门委员会,配备了董事会秘书,提高了董事会决策的科学化。三是加强了董事会对经理层的监督,明确了董事会对经理层的人才选用、绩效考核和薪酬分配等职权,充分履行了董事会对经理层的监督责任。
(三)监事会建设不断加强,监督管控力度加大
通过设立监事会或派出监事加强了对权属企业的监督管控。一是在工作制度方面,建立了各层级监事会的业务指导、工作交流以及监督检查制度,加强了权属企业监事会监督工作的规范性。二是在监督职能方面,将权属企业的财务、董事和高管人员的履职情况作为监督重点,提高了监事会监督工作的针对性和有效性。三是在整改落实方面,建立了跟踪整改制度,完善了专项查办、督办制度,制定了责任追究制度,加大了监事会监督管控力度。
(四)民主监督制度日趋健全,职工民主监督力度加强
总的来说,以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度不断完善,在调动职工参与企业管理积极性的同时,增强了民主监督的活力。一是从监督范围看,将经营投资、采购招标、资金运作等活动纳入民主评价,加强了企业民主监督的力度。二是从监督途径看,一方面建立了职工董事和职工监事制度,充分反映职工的正当诉求,保障了职工的合法权益;另一方面厂务公开制度的推行,不仅明确了公开内容,规范了公开程序,还保障了职工的知情权、参与权和监督权。
(五)党组织确保监督作用日趋增强
一是规范了党组织参与企业重大事项决策的内容和程序,发挥了党组织参与企业经营管理的决策作用。二是企业重大经营管理事项先由党组织研究讨论,再由董事会或经理层决策机制,发挥了党组织的把关定向作用。三是建立党组织对企业领导人员履职情况监督制度,确保企业决策制定及执行符合党和国家的方针政策和法律法规。
二、国有企业内部监督制度体系存在的问题
(一)内部监督制度体系缺乏整体设计,尚未形成监督合力
首先,虽然完成改制的企业已基本建立了自上而下的治理层、管理层和业务层多层次内部监督制度体系,但这些制度通常只规定了各治理主体与监督部门的职责内容,缺乏对内部监督制度体系的整体设计,也未考虑各治理主体之间和各部门之间职责内容的相互衔接,导致监督主体各自为政,缺少统一协调,监督资源不能共享,难以形成监督合力。其次,由于一些企业尚未建立集中管理的“大审计”监督机制和健全的总法律顾问事前法律预防、事中法律控制机制,财务总监未能充分发挥财务负责人和监督双重职能,影响了整体监督效能。再次,内部监督制度体系上的不完善造成各监督部门职责分工和范围存在重复或遗漏。重复监督增加了各部门的无效工作量,不利于全方位的协同监督,也提高了监督成本,降低了监督效率;监督缺失使某些重大交易事项可能未被任何部门监督而形成监督漏洞,加大了舞弊风险,影响了监督的有效性。
(二)内部监督制度体系设计考虑企业规模和性质不够,存在“一刀切”现象
总的来说,不同规模、不同性质的国有企业基本实行相同的内部监督制度体系,对不同企业的不同经济活动采用相似的监督模式,未做到不同企业分类设计。从企业规模角度看,较大规模企业的经济业务类型较多且复杂,组织机构较庞杂,监督事项繁杂,需要设立健全的监督机构,配齐配强监督人员;而中小规模企业的经济业务和组织结构较简单,监督事项较少,其监督机构和监督人员也可精简设置。从企业功能性质角度看,商业性和公益性等不同性质的国有企业发展目标存在差异,商业类国有企业发展目标是促进国有资产保值增值,应坚持管资本为主,重点监督国有资本布局、国有资本运作方式等;公益类国有企业发展定位是保障民生、服务社会,应把公共产品、公共服务的质量和效率作为监督重点。但“一刀切”的内部监督制度体系忽略了不同规模、性质企业的监督重点,未实现因企施政,内部监督有效性难以保障。
(三)内部监督制度执行效果不够理想
企业基本按规定建立了内部监督制度,但不少企业监督主体不健全,监督人员在其位不谋其职,监督工作流于形式,执行效果并不理想。一是在董事会层面,外部董事人才来源匮乏、薪酬激励机制不健全等原因导致外部董事占多数的董事会建设推进缓慢,除了省属国有企业,实现外部董事占多数的企业极少,董事会内部监督的有效制衡有待加强。二是在监事会层面,虽然大部分企业制定了与权属企业监事会相关的规章制度,但未针对监事会职责出台操作性较强的实施办法,不能充分发挥对权属企业董事和经理层的有效监督。此外,还有些企业监事会成员由审计、纪检等兼职监事组成,不具备进行监督活动所必需的财务、法律等方面的专业知识。三是在职工民主层面,虽然大部分企业制定了职工代表大会制度,但对其重视程度较低,会议流于形式,未能充分保证职工董事、职工监事在参与企业内部监督中的作用,而厂务公开制度中对于收入分配、社会保障等职工最关心的问题公开较少且公开渠道单一。四是在党组织层面,“双向进入,交叉任职”的领导体系使党组织领导班子与其他监督部门成员重合度较高,同一成员可能会参与同一事项的重复讨论,一旦决策失误难以追责到单个部门;另外,党组织前置讨论的具体内容和程序仍较为模糊,对于如何前置讨论、前置于哪个环节、前置把关哪些内容等细节,尚未形成统一共识。
(四)与内部监督制度相配套的有效保障机制尚未健全
企业虽然建立了内部监督制度体系,但尚未健全必要的保障机制,切实保障监督工作的有效执行。一是责任追究机制不健全。国有企业监事会、党组织中都存在责任不清、相互推诿的现象,对于藏匿不报、违法不究等重大违规行为难以倒查到监督执行部门,长此以往易降低监督人员责任意识,难以保障内部监督的效果。二是激励机制不健全。监督人员薪酬通常按照企业以前年度发展情况来确定,未与其职责履行情况建立紧密联系;而企业高管“限薪令”的出台也导致监督人员缺乏工作动力,不愿监督、不敢监督情况较突出。三是尚未建立容错纠错机制。为了有效防止国有资本流失,对监督失误采取零容忍态度,不分情况、不分性质对犯错高管“一刀切”,阻碍了国有企业创新性改革的进程。
三、国有企业内部监督制度体系的改进建议
(一)完善内部监督制度的整体架构
合理的制度体系是提高内部监督有效性的第一道防线,建立涵盖企业各经营环节的内部监督体系,形成自上而下、权责明晰、有效制衡的制度体系整体架构是内部监督的首要环节。首先,以制度的形式明确规定各监督部门的职责界限和范围,调整内部监督各部门的职责分配,及时更新监督权力清单,在订货、采购、销售、投资等方面设立环环相扣的监督体系,使监督工作有章可循,在不遗漏某个经营环节的同时也应避免重复监督,使监督主体各司其职、各负其责,形成监督闭环。其次,完善内部专业监督以提高内部监督整体有效性。通过加强内部审计部门与监事会、纪检委的协同监督推进“大审计”建设;通过完善总法律顾问的事前预防、事中控制加强企业重大决策的法律监督作用;通过推进首席财务官制度提升高级财务管理人员的监督和综合管理能力。再次,为保障内部监督制度体系的整体衔接,通过实施监督信息共享平台,将监督信息及时上报,为监督工作提供有效支持。最后,通过董事会、监事会等监督部门的联席会议整合监督资源,通过总体分析提出有效监督意见,充分发挥“大监督”体系的整体效能。
(二)实行“一企一政”,分类监管
由于国有企业规模、性质不同,其内部监督制度也应存在差异,不同性质企业应在现有制度基础上探索设计适合各自实际情况的内部监督制度体系。规模较大的企业应制定全面系统、自上而下的内部监督制度体系,在现有体系基础上完善内部监督主体和监督环节;中小规模企业可在现有体系基础上精简监督机构和监督环节,提高监督效率。此外,由于商业类、公益类等不同性质国有企业的定位不同,监督重点和监管措施也应存在差异。对商业类国有企业,应重点加强对集团公司层面、国有资本布局和国有资本运作方式的监督,在企业战略制定、资本运作模式、薪酬分配方式、经营业绩考核等方面进行有效、分类监管,实现企业经济效益和社会效益的有机统一;对公益性国有企业,应重点加强对公共服务效率和质量的监督,在产品价格、服务效果、成本管理、收入分配等方面实行有效的行业监督。
(三)提高内部监督制度体系的执行效果
完善的内部监督体系与专业的监督人员、规范的监督流程相结合,才能充分发挥内部监督的作用。一是扩大外部董事人才来源,积极探索从其他企业退职高管、境外声誉高的人士或社会专业中介机构中选聘外部董事方法。为使董事认真履职,可以在薪酬与业绩挂钩的同时建立外部董事信誉库,记录董事在位期间监督执行情况,为其他企业聘用董事提供参考。二是针对监事会职责出台具体操作办法,设置独立于其他部门的专职监事,监事会成员应从熟悉财务、法律等专业知识的人员中选聘,并进行岗前培训和定期考核,保证监事会成员按要求履行监督责任。三是定期举办职代会,切实保障职工董事和职工监事的合法权益,在企业基本建设等方面听取职工意见,并通过公司内网、报刊等多种渠道将职工关心的收入分配、社会保障等内容公之于众,接受职工监督,更好地发挥职工监督积极性。四是完善“双向进入,交叉任职”机制。一方面,党组织与董事会成员应尽量交叉任职,避免多头管理和相互推脱责任;另一方面,应进一步明确党组织前置研究讨论的内容和程序,将重大交易、重大资金等决策事项由党组织前置讨论并提出意见,再提交董事会或经理层,充分发挥党组织的把关定向作用。
(四)健全内部监督的保障机制
完善的内部监督制度体系并不能保障各监督主体的监督效果,建立一套健全的保障机制至关重要。一是健全责任追究机制。制定监督责任清单和严密的责任倒查流程,严格按清单和流程对失职渎职人员进行终身责任追究。例如,综合运用经济处罚、岗位调换、公示批评等方法对失责人员进行处罚。二是健全激励机制。为解决监督人员干好干坏一个样的问题,企业必须健全激励机制,完善绩效工资分配标准,对工作突出、监督有效的部门或人员进行物质或精神奖励。例如,将国资委决定外部董事薪酬改为由企业和市场决定,实行与经营业绩挂钩的差异化薪酬分配方法;通过股票期权等对高管人员或核心技术人员实施股权激励。三是建立容错纠错机制。明确容错环节,探索合理的容错次数,实施严密的容错纠错程序,鼓励监督部门破旧立新,同时也要为监督人员提供申诉的通道,在问责前允许责任人举证解释,消除其后顾之忧,切实保障容错纠错机制的实施。
责任编辑 刘黎静
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