一、军工企业集团国有资本经营预算管理存在的主要问题

（一）工作组织

国有资本经营预算涉及业务面广、协调部门多、复杂程度高，军工企业集团在国有资本经营预算工作组织方面存在整体协同不够、工作效率有待进一步提升的问题，主要表现在：集团总部各业务部门之间协同不够，预算配合部门对于预算牵头部门的支撑不足，造成工作进展较为缓慢甚至拖期；在预算执行与控制阶段存在职责与分工界面不清晰的情况；预算管理信息化水平较低，普遍未建立独立的国有资本经营预算信息系统，也未在现有信息系统中设置单独的国有资本经营预算信息模块，预算信息传递一事一报，影响预算工作效率。

（二）预算编制与审批

1.支出预算编制质量不高。相较于收入预算（上缴国有资本收益），支出预算（涉及争取资金）编制质量不高是军工企业集团较为普遍的现象，突出表现为上报的支出预算与监管机关批复的支出预算之间存在较大偏差，支出预算的实际执行情况与批复的支出预算之间也常有差异。

2.缺乏对预算的长期规划。从目前来看，军工企业集团编制国有资本经营预算都是“想一年、编一年”，但实际上国有资本经营预算有比较明显的长周期性，突出表现为预算项目绝大多数都是跨年实施的中长期项目。由于缺乏对预算的长期规划，很多重大战略项目在规划期间并没有考虑申请国有资本经营预算资金的可行性，造成预算工作缺乏前瞻性和延续性。

3.资本性支出项目获批难度越来越大。国有资本经营预算政策规定预算支出要以资本性支出为主、费用性支出为辅。从预算审批的角度来看，费用性支出用于弥补国有企业改革成本，主要包括分流安置人员、“三供一业”分离移交、棚户区改造等项目，对于费用类支出项目，国家对于预算的审批，只要符合政策要求，都可以获得资金支持。而资本性支出项目，国家对于预算的审批是竞争性择优审批，对于项目的综合条件要求较高，导致军工企业集团资本性支出项目预算获批难度越来越大。

（三）预算执行与控制

1.子企业存在重申请、轻执行的思想。军工企业集团预算项目的承担单位一般都是所属子企业，集团本部并不承担预算项目。在预算编制、申报与审批阶段，为了争取预算资金支持，子企业普遍积极性较高，而当预算获批之后，很多子企业就放松了要求，对预算执行不够重视，不按计划执行的情况时有发生。

2.股权多元化企业预算资金注资难。预算资金注资难（资本性支出要求预算项目承担企业办理增资手续）是预算执行过程中较为普遍的现象，这个问题在股权多元化企业表现得尤为突出。主要原因：一是股权多元化企业的注资需要获得其他股东的同意和配合；二是办理注资需要履行审计、评估等一系列程序，耗时较长（如果是上市公司，还要履行证监会审批等一系列额外程序）。

3.预算资金资本杠杆作用发挥不够。能够获得预算资金支持的都是军工企业集团的优势项目。从融资角度来看，这些项目具有较强的市场吸引力，但目前军工企业集团运用预算资金过于简单化，对预算资金资本杠杆的作用发挥不够，未能通过预算资金引导带动社会资本积极参与项目建设。

4.部分预算项目拖期造成预算资金闲置。其主要原因：一是由于市场和行业的原因，项目建设过程中外部环境发生不利变化，为了规避和平滑风险，一些企业主动调整了项目建设进度；二是因为项目本身规划论证不严谨，企业对于项目建设进度过于乐观，对于项目建设周期缺乏科学论证，造成实际执行时出现拖期。

（四）预算考核与评价

在预算考核与评价方面，存在的主要问题在于考核与评价局限于具体预算项目，缺乏对所属子企业国有资本经营预算管理的整体考核与评价，主要是因为整体评价的标准确定难度较大，在现阶段难以有效开展整体评价。此外，对于国有资本经营预算项目的考核与评价，目前军工企业集团的一般做法都是按照监管部门的要求和安排来实施，缺乏集团内部的主动评价。

二、完善军工企业集团国有资本经营预算管理的建议

（一）完善工作组织体系

1.以优化工作流程为切入点和重点，加强各业务部门之间的协同配合，提高预算工作效率。具体来说，进一步细化工作流程，精确划分各部门的工作界面，并以制度形式将其固化，特别要注意的是流程优化不应局限于预算编制与审批阶段，还应涵盖预算执行与控制、考核与评价以及预算改进等全过程。

2.根据内外部情况的变化及时对权责划分和工作流程予以调整和改进。从国有资本经营预算实施以来的实际情况看，每隔一段时间国家都会有新的国有资本经营预算专项措施出台，比如近几年出台的境外投资及对外经济合作、“三供一业”分离移交、分流安置人员等，新的专项措施频繁出现，涉及的业务领域各不相同，往往需要新的业务部门加入国有资本经营预算工作体系，这就需要及时对原有的权责划分进行调整并及时优化工作流程。

3.加强国有资本经营预算信息化建设。具体来说，应结合军工企业集团自身条件，构建国有资本经营预算信息系统，或在现有的信息系统中设置单独的国有资本经营预算信息模块，通过信息化手段提升预算工作效率。

（二）加强预算编制与审批

1.深入研究国有资本经营预算政策法规变化趋势，把握国有资本经营预算的重点支持方向。政策法规对于军工企业集团国有资本经营预算管理活动的影响是全局性、根本性的，任何细微的政策变化都会对军工企业预算管理工作产生较为重大的影响。基于此，军工企业集团应加强对国有资本经营预算政策特别是对预算支出政策的研究，准确及时把握政策趋势变化，紧紧抓住发展机遇，争取更多预算资金支持，提高预算管理的能力和水平。具体来说：一方面，应将政策研究纳入军工企业集团国有资本经营预算管理工作体系，并将其作为一项常规工作来抓；另一方面，军工企业集团总部国有资本经营预算牵头部门应具体负责开展相关政策研究工作，定期形成研究报告上报集团总部国有资本经营预算工作领导小组，并及时将研究成果与子企业共享。

2.加强对预算的长期规划，提高预算编制水平。国有资本经营预算管理工作要与军工企业集团中长期战略规划紧密结合、同步谋划。具体来说，军工企业集团在制定中长期发展规划的同时应导入国有资本经营预算，对整体发展规划特别是重大战略项目在规划之初就要研究申报预算资金的可行性，强化集团总部对于预算的统筹和长期规划，增强预算工作的连续性和系统性。同时，做到以集团发展战略为基础确定中长期预算重点支持领域，以产业发展规划为基础确定年度具体预算项目，确保预算编制有依据、有支撑，不断提高预算编制水平。

3.提高预算项目推介能力，争取更多预算资金支持。争取预算资金支持是军工企业集团国有资本预算管理工作的核心，也是难点，最能体现企业预算管理的能力和水平。监管机关对于预算审批具有最终决定权，但是监管机关并不参与军工企业预算编制，这在一定程度上造成双方之间信息不对称。军工企业集团要想争取更多预算资金的支持，必须采取多种措施加强项目推介工作：一是要加强信息沟通，无论是在预算上报前、上报中还是上报后，都要及时向监管机关主动汇报预算项目的相关情况；二是要丰富推介形式，要在预算报告之外，综合运用好现场调研、产品展示、成果汇报等手段，把预算项目情况讲清说透。

（三）完善预算执行与控制机制

1.严格按要求履行预算执行的责任。确保及时足额上缴国有资本收益，切实履行经济责任；及时向项目承担企业拨付资金，严格按照批复的用途使用预算资金。

2.妥善处置股权多元化企业预算资金的注资问题。一是军工企业集团应做好和子企业及其他股东的沟通协调工作，取得其他股东对于军工企业集团使用预算资金注资的同意和配合；二是军工企业集团在统一申请到预算资金后，应及时将预算资金拨付项目承担企业（增资之前可先采用委托借款方式拨付资金，办理增资时再将借款转为增资），提高预算资金的使用效益；三是股权多元化企业办理增资必须履行审计、评估程序，以评估价格为基础合理确定增资价格，其中，上市公司的增资程序和价格还要遵守资本市场的相关规定。

3.加强对预算项目的监管，确保项目执行进度。一是集团总部应加强对子企业的预算控制，强化项目承担企业的预算责任，防止子企业自行调整预算执行进度，避免造成预算资金闲置和结余；二是预算资金拨付项目承担企业后，应优先使用预算资金进行项目建设，遇到预算资金拨付滞后的情况，可以安排使用预算资金冲抵企业前期垫支资金；三是及时解决预算执行中存在的问题，加强对存量项目的整改力度，同时要注重对增量项目的风险防控，发现问题及时改进。

4.发挥好预算资金的资本杠杆作用。充分发挥预算资金的资本杠杆作用，通过预算资金带动和引导更多社会资本参与项目建设。特别是对于上市公司，要充分挖掘预算资金的引导带动作用，预算项目融资不应局限于预算资金和企业自有资金，还应以预算项目为标的，通过增发股份等多种形式吸收其他社会资本。

（四）改进考核与评价体系

1.考核评价的指标应多元化。要在做好预算项目考核评价工作的同时，逐步开展针对子企业国有资本经营预算管理的整体考核评价，其中重点难点是整体考核评价的指标设定问题：一是指标设定应多元化，不应局限于经济指标，要统筹考虑经济指标、战略指标和合规指标；二是对于不同类型子企业在考核指标体系设置上要有所差异，比如对于国有独资企业和股权多元化企业，办理增资的难度有本质区别，考核指标的权重也应有所差异。

2.加强对考核与评价结果的运用。考核评价结果要与子企业预算申报和资金分配建立联系，要对考核评价好的企业予以支持，对考核评价差的企业加强约束。对于在考核评价中发现的问题，集团总部应建立台账，下发整改通知，指导、帮助和敦促子企业加强整改，发挥好考核评价的纠错纠偏功能。

（本文作者系全国会计领军＜后备＞人才企业类十一期学员）

责任编辑 刘黎静