时间:2021-01-05 作者:陈挺 李新伟 张伯凝 吴清 (作者单位:国网能源研究院国家电网有限公司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
改革开放以来,我国对国有企业的监管从“管企业”到“管资产”再到“管资本”为主的转变,不断为国有企业注入经营活力。党的十八届三中全会指出“要组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”,十九大报告中进一步指出“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”,对两类公司改革具体化,2017年12月的中央经济工作会议延续了授权经营体制的说法。截至目前,已有超过22家央企拟进行国有资本投资运营公司的试点,地方国资委组建了超过142家国有资本投资运营公司,其中国有资本投资公司注重产业发展,提升战略竞争力,国有资本运营公司注重股权和资本运作,优化国有资本布局实现保值增值目标,大部分央企试点通常采用改组或者设立两个方式进行改革。本文拟针对大型层级式央企集团发展的特殊性,结合当前两类公司改革特征与规律,设计专属于大型层级式央企的两类公司改革路径,提出改革建议。
一、大型层级式央企的特殊性
大型层级式央企是指在国有企业中占据重要地位,关系国家发展战略实施和国民经济发展稳定,目前已经形成多元化经营的集团型中央企业,一般为国有独资式企业。与普通国有企业相比,这类央企具有一...
改革开放以来,我国对国有企业的监管从“管企业”到“管资产”再到“管资本”为主的转变,不断为国有企业注入经营活力。党的十八届三中全会指出“要组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”,十九大报告中进一步指出“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”,对两类公司改革具体化,2017年12月的中央经济工作会议延续了授权经营体制的说法。截至目前,已有超过22家央企拟进行国有资本投资运营公司的试点,地方国资委组建了超过142家国有资本投资运营公司,其中国有资本投资公司注重产业发展,提升战略竞争力,国有资本运营公司注重股权和资本运作,优化国有资本布局实现保值增值目标,大部分央企试点通常采用改组或者设立两个方式进行改革。本文拟针对大型层级式央企集团发展的特殊性,结合当前两类公司改革特征与规律,设计专属于大型层级式央企的两类公司改革路径,提出改革建议。
一、大型层级式央企的特殊性
大型层级式央企是指在国有企业中占据重要地位,关系国家发展战略实施和国民经济发展稳定,目前已经形成多元化经营的集团型中央企业,一般为国有独资式企业。与普通国有企业相比,这类央企具有一定的特殊性:一是具有天然垄断性和技术引领性,关系着国家经济发展的稳定性,担负着为社会提供普遍服务、履行国家发展战略等职责;二是安全稳定高效运行是企业第一目标;三是统一性、标准性与协调性是企业运营的保障;四是大多属于政府定价型企业,不以盈利为唯一目标;五是其构成履行国家发展战略的重要力量。
二、两类公司改革特征
当前两类公司试点改革具有三个特点:一是因地制宜分别选择不同类型公司作为试点公司,投资公司偏向选择实业类型公司,运营公司偏向选择对资本运作较有经验的公司。二是试点单位改革思路一般是平台先行以改组为主,目前并没有采取组建新设。三是大多数试点公司普遍采用“国资委——资本投资运营公司”两层监管模式,依托“小总部、大产业”原则,总部改组为资本投资运营公司,下属单位直接变为被控股公司。
三、大型层级式央企改革方案设计
(一)改革目标与框架
《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发[2015]63号)中明确提出“选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立,以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构”。从中可看出,大型层级式央企集团两类公司改革的目标是服务国计民生,保障国家安全和经济正常发展,增强大型层级式央企集团总部资本运作功能,实现国有资本保值增值目标。而且目前大部分层级式央企集团除了经营主业之外,还包括装备制造、设备出口、房地产、国际投资、金融等方面业务,涉及范围比较广,且具有一定的资本运营经验。因此,结合大型层级式央企集团的经营特殊性,以及目前两类公司试点改革的特征,笔者认为,大型层级式央企集团应被改组为资本投资运营公司,即集团总部兼有投资实业和资本运营两项职能。改革基本框架如图1所示。
(二)改革具体方案
1.初期方案。一是完成集团所有业务类别划分。将所有业务划分为主营业务和非主营业务,主营业务同时包含影响主营运行的相关业务,非主营业务主要以产业(装备制造、设备生产、房地产等其他与主业相配套的产业)、金融(财务公司、证券、期货等为主业服务的金融企业)、国际业务(设备等产品进出口、境外股权投资、绿地等)等为主。二是成立并运营资本投资运营平台。平台的主要任务是对两类业务进行资本运作,对主业进行资本投资,由总部对主业加强管理,对非主营业务进行股权投资,优化公司投资结构,提高资本运营效率,实现国有资本的保值增值。三是完成主营业务与非主营业务向平台的资产划转。将非主营业务和主营业务的股东权利全部转移到资本投资运营平台,由平台行使股东权,履行股东义务;同时向国资委、财政部、国家税务总局等相关部门报备,积极争取投资审批、税收优惠等相关政策,减少资产划转成本(如图2所示)。
2.中期方案。一是完成国资委对集团总部的授权。国资委对集团总部充分放权,业务范围上,初步考虑在经营决策、资产管理、薪酬管理、人事权等方面给予集团总部充分的自主权,同时加强在落实党中央、国务院以及国资委等重大部署、经营风险管控、党的建设等方面的监管;管理层级上,国资委只对集团总部经营进行监管,不再延伸到集团的二级公司及以下,对于二级公司经营权和所有权彻底放开,不再干预集团总部对于二级公司及以下的运营战略和投资策略。二是完成总部对二级公司分类的授权。集团总部的资本投资运营公司作为资本运营主体,投资的公司分为主营业务单位与非主营业务单位,按照国资委对总部的授权,针对主营业务单位和非主营业务单位完成授权,针对主营业务单位,遵循有限放权思想,初步考虑在资产管理、薪酬管理、人事权等方面给予二级单位一定自主权,同时加强在重大经营决策、安全生产、质量管理、战略执行、重大人事变动等方面的监管,对于三级单位不再延伸监管;针对非主营业务单位,遵循充分放权思想,初步考虑在经营决策、资产管理、薪酬管理、人事权、体制改革、业务经营范围等方面给予二级单位充分自主权,对于三级单位不再延伸监管。三是完善并加强资本运营平台的风险管控。初步考虑集团总部对资本投资运营平台(事业部制)进行单独核算,在主营业务经营与非主营业务经营之间建立风险“防火墙”,防止非主营业务风险向主营业务传递,确保平台对非主营业务单位进行资本操作时,不对主营业务单位造成影响,保障整个央企集团运行稳定(如图3所示)。
3.后期方案。一是撤销资本平台成立资本部,优化各业务部门功能和职责。集团总部资本投资运营平台是过渡方案,资本平台运营到一定阶段,集团总部对于股权投资、资本运作、资本布局优化等都有了较为成熟的经验,可考虑撤销资本平台,成立资本部,总部集团整体成为资本投资运营中心。围绕资本投资与运作功能,及时调整各业务部门具体功能和职责,与资本部紧密协同,配合董事会完成各项资本运作任务。二是国资委制定对集团总部的监管负面清单。在国资委对集团总部授权经过一段时间运营后,可按照“一企一策”的原则,针对集团总部制定监管的负面清单,遵循“法无禁止即可为”的思想,凡是在负面清单以外的事项集团总部可自行决策,负面清单上的事项国资委需要加强监管。三是集团总部对二级公司分类制定负面清单。在集团总部针对二级单位分类授权经过一段时间运营后,可针对主营业务单位制定负面清单,包括安全生产、质量管理、风险管控、战略执行、重大经营决策、重大人事变动等内容,负面清单之外集团总部对二级主营业务单位一律不得干预;针对非主营业务单位制定的负面清单可包括保值增值、资产收益等内容,负面清单之外集团总部对二级非主营业务单位一律不得干预,以保证二级单位充分的自主经营权(如图4所示)。
(本项目受国家电网公司总部科技项目“监事会中央企业监督检查标准体系、方法与工具研究与设计”资助)
责任编辑 李卓
相关推荐