近年来我国政府创业投资引导基金（简称政府引导基金）发展迅速，在经济社会贡献方面成效较为显著。但在委托管理模式下，环境风险、组织管理风险、代理风险和投资流程风险（包括募集资金风险、投资决策风险、投后管理风险和项目退出风险等）时有发生。为有效对政府引导基金的风险进行管理，笔者借鉴COSO风险管理框架，建立政府引导基金的风险管理模型（见图1）并阐述其运行机制。

一、政府引导基金风险管理模型的目标、主体、要素及其相互关系

（一）政府引导基金四大目标

2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》指出：创业投资引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。由此，可以总结出政府引导基金需要实现的四大目标：

1.引导扶持。在保证政府引导资金杠杆放大到位的基础上和资金安全的前提下，通过高质高效运作，最终实现政府引导基金的产业政策与投资方向的引导和扶持中小创业企业发展壮大的作用。这一目标是政府引导基金的最终目标。

2.合法合规。政府引导基金必须在国家规定的法律法规的框架下运作，合法合规是各参与主体必须恪守的底线，也是实现政府引导基金目标的基础。

3.资金安全。政府引导基金从设立到退出实质是一个资金运动的过程，在此过程中，保证资金安全是政府引导基金运作的前提。资金安全的目标贯穿了政府引导基金的募集、投资，以及创业企业对资金的使用、资金从创业企业退出的全过程。

4.运作高效。政府引导基金的运营主体在有效的管理体系下通过市场化运作，避免政府部门因为人员专业能力不足、激励机制不健全以及决策周期复杂耗时长等问题，以提高政府投资质量和运作效率。这一目标是政府引导基金运作的关键。

（二）政府引导基金四大类主体

1.政府管理部门——政府引导基金的引导者与制度环境的创造者。政府管理部门代表政府行使相关职能，政府的主要作用表现为：第一，政府可以通过直接方式支持引导基金，增加创业资本供给；第二，政府通过一系列的制度创新，如税收优惠政策、贷款担保、允许创业投资企业发行双创债和创投债等给予支持；第三，政府还可以通过政府采购制定与其衔接配套的政策制度，如科技政策、产业政策等扶持创业企业发展；第四，政府设立与完善多层次资本市场为引导基金退出提供渠道，同时对引导基金进行监管。

2.引导基金（母基金）和子基金——政府引导基金的运作平台与监管者。政府引导基金的运作是通过母基金平台以公司或有限合伙的形式将政府资金汇聚起来，再通过引导社会资本共同设立子基金实现放大杠杆的作用，同时它又通过选择基金管理公司并监管基金管理对子基金的投资运作，实现资金安全和政策导向作用，最终实现对创业企业的引导和扶持的目标。

3.基金管理公司——政府引导基金的运作与实施者。在委托管理模式下，基金管理公司是政府引导基金的运作者，在既定的委托协议下，按政府引导基金设定的投资领域、地域、金额等实施子基金的募集、备案、项目筛选、投资、投后管理及退出等一系列具体操作，完成政府引导基金从设立到退出的全过程。

4.资金托管单位——政府引导基金的资金管理者。将政府引导基金募集的资金托管给第三方（银行）是防范资金风险的有效手段之一，以监督政府引导基金的资金使用，防止贪污或者其他资金不当使用等问题的发生。

1.内控环境。内控环境是其他所有风险管理要素的基础。内控环境不仅影响政府引导基金目标的制定、业务活动的组织运行和对风险的识别、评估和反应，还影响企业控制活动、信息与沟通系统以及监督活动的执行，主要包括以下几个方面：

（1）诚信原则和道德价值观。政府引导基金通过层层代理后，造成基金的所有权和经营权相分离，受政府目标、母基金目标、子基金中社会投资者目标、基金管理公司目标、资金托管单位目标的目标不尽相同以及信息不对称等的限制，资金托管单位会存在“不道德”和逆向选择的风险。因此，政府引导基金各参与方应加强职业道德、诚信道德的教育和氛围培育，减少错弊发生的机会和可能性。

（2）团队能力。团队能力是政府引导基金目标实现的基础。在选择政府引导基金管理团队时，应重点考察其历史业绩贡献、项目发掘能力、谈判和风险控制能力、投后管理和增值服务能力、项目退出能力等要素。

（3）基金的治理制度。在母基金与其基金管理公司之间形成的第一层级委托代理的治理制度，是围绕公共政策目标设计一系列治理制度，包括政府资金来源、引导投资的行业方向或产业领域、投资于当地的额度或比例、子基金的规模、重大投资决策、运营监督与考核等。子基金与子基金管理人之间的第二层代理的治理制度，是在设立规模、组织形式、投资方向、投资产业领域、投资金额或比例上体现政府政策导向，还要在收益分配条款中体现出政府让利于社会投资者与子基金管理团队的激励意图。子基金与创业企业间形成的第三层代理关系的治理制度，要体现子基金与创业企业家之间的投资契约关系，明确设定对创业企业家的激励与约束条款。

（4）组织结构。各主体中，最关键的是政府引导基金与社会资本一起设立的子基金的组织结构设计。一方面要设计好子基金的治理结构，政府资金既对社会资本有一定的制衡（一般要求有一票否决权，以保证国有资本的权益），又要能够保证决策的效率，防止内部人控制；另一方面要设计好子基金内部组织结构，提高运营效率、降低成本，形成流畅的信息沟通渠道与汇报路径。

（5）责任的分配与授权。子基金与其管理人之间要明确责任分配，对子基金管理人要适当授权，以便高效运用政府引导基金的资源，确保达到目标。

2.风险评估。风险评估应贯穿政府引导基金从设立到从创业企业退出为止的全业务流程。基于此，建立政府引导基金的全生命周期的风险矩阵就十分必要。风险矩阵的内容主要包括业务目标、主要风险点、关键控制点、影响程度与发生的可能性、输入输出文档、主要政策依据、责任主体、控制方法等。

3.控制活动。政府引导基金各主体应当依据业务控制目标，根据风险评估结果，将控制措施与风险应对策略相结合，对各种业务和事项实施有效控制，将风险控制在可承受范围内。控制活动是确保管理层关于政府引导基金经营管理指令得以贯彻执行的政策和程序，通常包括不相容职务分离、分级授权审批、会计系统、财产保护、预算、运营分析、绩效考评控制等。

4.信息与沟通。及时、准确、完整地收集、加工、整理决策所需的信息是风险管理的重要组成部分。因此，应建立信息与沟通制度和涵盖政府引导基金投资风险管理全过程的信息系统，实现投资风险管理信息的收集、分析、评价和预警以及信息共享，以确保风险管理信息的时效性和准确性，提高政府引导基金的运作效率。

5.内外监督。内外监督是风险管理得到有效实施的有力保障，它可以发现风险管理的缺陷，改善风险管理体系，提高政府引导基金风险管理施行的有效性，减少代理成本，保障出资人的利益。内部监督分为母（子）基金对基金管理公司的日常监督和专项监督；外部监督通常包括基金管理公司向政府引导基金的政府主管部门进行年度汇报、政府主管部门委托社会中介机构对引导基金运作情况以及参股基金的运作情况进行审计和实施绩效考核，以提高政府引导基金的配置效率，弥补市场缺陷和不足。

（四）目标、主体和要素之间的相互关系

政府引导基金风险管理模型中，目标、主体和要素这三个维度是不可分割的，都是构成政府引导基金风险管理体系的重要组成部分。目标是统领性、导向性、战略性的，没有目标，投资风险管理可能会失去方向。目标是投资决策的标准，也是投资风险管理措施采取的依据，在一定程度上决定了参与主体和要素的构成。政府引导基金风险管理是由四大参与主体共同完成，有着共同的目标，需要从五个要素进行风险管理以实现引导基金的目标。在主体和目标既定的前提下，政府引导基金风险管理需要遵循合理的流程和采取恰当的方法，否则目标就难以落实，而五要素则是为实现政府引导基金的四个目标提供实施的流程与方法。

二、政府引导基金风险管理模型的运行机制

笔者根据政府引导基金风险管理模型的特点并结合实际工作中的有关要求，设计出政府引导基金风险管理模型运行机制。

一是明确风险管理目标。风险管理的首要任务是设定政府引导基金的目标。基于此，应在相关政策指导性文件中明确设立政府引导基金的目标、明确基金形式、基金管理机构选择标准、资金来源、投资策略（包括投资行业、投资方向、投资地域、投资限制和投资退出方式）和管理机制等。

二是建立风险管理组织体系。成立政府引导基金决策委员会，对政府引导基金年度投资总体方案、确定拟参股子基金及其管理团队、引导基金收益分配等重大事项进行研究决策；建立完善母基金和子基金的风险管理团队，基金管理公司也应设置风险管理部门或团队，依据风险管理制度进行风险管理。

三是完善风险管理作业体系。各参与主体应根据风险管理目标设定、风险识别、风险评估、风险应对和监督评价的流程围绕投资流程进行风险管理，形成有效的风险作业体系，定期合规运作。

四是夯实风险管理保障体系。风险管理要取得预期的效果，必须要有一套完善的保障体系，主要包括：（1）投资管理信息系统。各主体能适时获取投资各环节的相关信息，及时对异常情况进行及时处理或预警。（2）绩效考核。对代理人的业绩进行考核与评价，监督其运作效率与效果。（3）财务与业务监督。财政部门组织对基金预算情况和资金使用情况进行监督，防范资金相关风险；业务部门组织对业务运作情况进行监督，实行政府引导基金和子基金运行情况定期报告制度，并密切跟踪子基金的经营和财务状况。（4）培训。政府有关部门应组织对风险管理的思路、技术和业务方面的培训，提高风险管理的能力与水平。（5）风险管理文化。各参与主体应培育组织的风险管理文化，树立风险管理理念。

责任编辑 刘黎静

主要参考文献

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