近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化进程的不断推进，财政部出台了一系列政策措施推进现代财政制度的建立，包括全面推进行政事业单位内部控制，建立权责发生制的政府综合财务报告和政府会计制度，建立预算制度以及实施全面绩效管理等。各部门、各地区和各单位在落实各项政策措施过程中，需要政府购买管理咨询专业服务来提高内控工作的效率和效果。本文通过中国内部控制研究中心在提供政府内部控制管理咨询服务过程中发现的问题，对新时代政府内部控制管理咨询的经济技术环境和业务模块拓展进行分析，提出管理咨询整合服务的策略建议。

一、现阶段政府内部控制管理咨询存在的问题

根据提供内部控制管理咨询服务的经验总结和深入会计师事务所的实践调研结果，笔者认为现阶段政府内部控制管理咨询服务提供主体（简称管理咨询服务提供者）在提供内部控制管理咨询服务过程中主要存在三个问题：

第一，管理咨询服务没有结合宏观经济技术。主要表现在两方面：一方面，部分管理咨询服务提供者在提供管理咨询服务时脱离宏观经济环境的需求，造成管理咨询服务成果跟不上时代发展，难以长期发挥作用；另一方面，管理咨询服务提供者未将现代科技运用到管理咨询服务中去，服务效率效果提升缓慢，难以满足行政事业单位内部控制建设需求。

第二，管理咨询业务模块拓展和整合不足。较多的管理咨询服务提供者只关注一两个业务模块，业务模块相对单一。部分管理咨询服务提供者虽然具有多个业务模块，但是各个业务模块独立运行，彼此之间相互割裂，未形成一个整体，造成重复性工作、整体思路缺乏内在一致性等问题。

第三，服务模式存在问题，内部运行缺乏平台支持。大部分管理咨询服务提供者未将组织层面和运营层面以及运营层面的各项活动有效结合，产生了诸如服务提供能力和业务承接数量不匹配、客户流失率高等问题。究其原因，很大程度上是因为内部运行缺乏有效的平台支持，数据资源未得到有效的挖掘和利用。

二、新时代政府内部控制管理咨询的业务模块拓展

新时代政府内部控制管理咨询需要突破传统的单一式、割裂式服务方式，进行业务模块拓展，同时有效整合各个业务模块，构建整体服务模式。根据中国内部控制研究中心近年来提供政府内部控制管理咨询服务的经验，政府内部控制管理咨询应主要针对绩效管理、内部流程、会计核算、决算报告、政务审计及信息系统六大模块提供服务。将这六大模块与“以预算管理为主线”的单位经济活动各个环节进行匹配，可以得到图1。

如图1所示，绩效管理、内部流程和信息系统三个模块针对的是单位经济活动的全过程。其中：绩效管理模块包括绩效目标设定、绩效执行跟踪和绩效评价，分别对应单位经济活动的事前规划、事中控制和事后监督三个阶段，覆盖了各个业务、阶段和流程。需要注意的是，单位绩效管理的范围不止包括财政资金绩效，而应由资金使用本身扩展到资金使用所形成的公共产品和公共服务，这对提供管理咨询服务的人员对于业务政策以及宏观经济政策的把握程度提出了要求。内部流程模块主要要求单位实现管理制度化、制度岗位化和业务流程化。管理咨询服务提供者应从三方面为单位提供相应的服务，首先梳理单位的制度和业务运行现状，根据单位实际建立起相应的管控制度；然后将管控制度中的各项职责落实到具体岗位，制定岗位职责说明书，明确各部门和处室职责，并将处室职责与人员岗位相对应；在此基础上，通过绘制业务流程图进一步明确和落实管控制度和岗位职责，使业务运行中的各项职责对应到岗位上去，确保权责划分清晰合理，各项业务科学高效运行。信息系统模块是其他各个模块高效运行的支撑，绩效执行跟踪和内部流程的落地实施等都需要依靠信息系统才能实现。流程表单化和表单信息化是信息系统得以实现的两个重要前提，因此，管理咨询服务提供者在针对信息系统模块提供服务时，需要先明确业务流程的输出表单，如预算编审过程记录表、预算批复确认单、预算执行申请审批单、支付报销单、内部采购单、资产调剂调配单等，再将这些表单进行信息化。在流程表单化和表单信息化工作完成后，实现信息系统化，构建各个业务相互连通、数据信息高度共享的信息系统。

会计核算、决算报告和政务审计三个模块则主要是针对经济活动事中或事后的某一具体环节，这三个模块彼此之间又相互联系。其中：会计核算模块的功能主要在于对单位经济活动的反映、记录、监督和纠错，管理咨询服务应当着眼于会计核算模块的功能，在符合政府会计制度要求的基础上探寻更好发挥会计核算各项功能的方法，提高单位的管理水平。决算报告模块应当与会计核算模块紧密联系，通过信息化手段将会计报表与决算报告相衔接，实现“会计信息平台内一次录入，多种形式、多个端口输出”是管理咨询服务提供者提高服务水平的思路。政务审计模块则主要是对单位内部的业务和财务的再监督，未来的政务审计服务将包括内控报告审计、政府综合财务报告审计、经济责任审计、离任审计、任中审计、政策执行审计等。

为适应当前宏观形势，更好地拓展和整合管理咨询服务的各个模块，提供高质量的政府内部控制管理咨询服务，管理咨询服务提供者应当具备以下四个特点：

1.高端智库定位

管理咨询服务提供者应当致力于打造高端智库，提高内部控制管理咨询的研发设计能力。首先，要不断提高国家政策法规分解对标，理解分析现阶段内部控制的主要任务，按照内控框架对法律法规具体条文进行细致解构；其次，根据法律法规的分解和解构成果，构建财经法规的知识成果库，由一对一服务形式的传统项目制向标准化的产品制转变；最后，在前期研究设计标准化通用产品的基础上，中后期根据单位实际情况和需求进行修改，使咨询服务成果能够更好地落地运行。这种模式较好地适应了现阶段内部控制建设合规性和普适性需求，在此基础上进行强化效率效果咨询的行业大数据分析，进而提供个性化内控设计，能够在保证高质量的基础上极大地提升政府内部控制咨询服务的效率。

2.政产学研结合

为打造自身竞争力，管理咨询服务提供者应当采用政产学研相结合的发展模式。在国家政策方面，应持续对各项内部控制政策进行深入研究；在技术研发和相关领域知识的培训学习方面，一方面应加强对人工智能、大数据等现代科技的研究，运用现代科技提高服务能力，另一方面应组织全体人员就相关业务领域的知识进行培训学习，提升管理咨询服务提供者的整体实力；在实务应用方面，应将研究与开发成果充分运用到政府内部控制管理咨询服务工作中，同时注意总结经验，不断提高管理咨询服务质量。

3.运行流程整合

管理咨询服务提供者应高度整合研发与设计、产品与服务、客户与市场等运行流程，使前端的研究与设计、市场与客户开拓，中端的产品与服务提供以及末端的客户维系等业务流程紧密地联系在一起，争取让团队中的每个成员都能够了解并且有机会参与业务运行流程的各个环节，同时应采用现代化技术手段进行内部管理，提高团队内部的运行和沟通效率，使得各项工作的完成与整体目标高度契合。

4.服务模式转型

服务模式转型主要是指由传统的项目制模式转变为知识共享制模式。在项目制模式下，各项目间是相对割裂的，知识和经验无法在内部有效传递，个体工作缺乏全局性和长远性。而在知识共享制模式下，通过构建共享知识平台，团队中的每一名成员都可以在共享平台上上传知识和经验，通过财经法规库半自动化生成各项咨询成果，对行政事业单位进行知识共享，促进团队整体政府内部控制管理咨询服务水平的提高。

三、新时代政府内部控制管理咨询的整合服务策略

管理咨询服务提供者应当在经济技术应用和业务模块拓展的基础上采用整合服务策略，深度挖掘数据资源，形成自身的竞争优势。

如图2所示，提供整合服务策略要从战略、架构、责任、运营和系统五个方面入手。这五个方面可以分为两个层面，组织层面包括了战略、架构和责任，运营层面包括了运营的各项内容，系统贯穿于两个层面。其中，战略与运营是紧密结合的，战略要根据运营的内容制定。运营主要包括市场开拓、研究开发、产品设计、服务提供和客户维系五项内容，相应的战略上要实现市场开拓、研究开发、产品设计、服务提供、客户维系的五位一体，由项目制向标准化的产品制转变。对于架构，一方面要实现部门之间的深度合作，加强内部信息的交流与沟通；另一方面要构建组织内部的管理制度，通过提高内部管理水平加强对外服务能力。责任方面，应该实现整合与归口并存，在整合内部各业务运行流程、保障全局性和长远性的同时对各项工作进行归口管理，实现权责划分清晰合理，各项工作落实到岗。为更好地实现上述内容，还要在组织内部建立一体化信息系统，覆盖组织的各项业务活动和内部管理，为组织整合策略的执行提供支持。

深度挖掘数据资源需要建立各类资源整合与共享平台，包括专家管理平台、知识管理平台、项目管理平台、产品设计平台、市场开发平台和客户维持平台等。专家管理平台和知识管理平台主要服务于政策研究、技术研发和产品设计阶段。专家管理平台要广泛纳入各领域的专家，为政府内部控制管理咨询服务提供智力支持；知识管理平台进行政策法规的解构和制度的重构，与单位内部制度设计和运行情况进行对标，从合规和高效两个维度进行优化设计，为标准化产品制的实现奠定基础。品牌推广平台和商机管理平台主要服务于市场开发和客户维持阶段，前者主要进行业绩信息的宣传，树立组织的品牌形象，推动组织的业务扩展；后者主要进行客户的分级和分类管理，保障资源供给匹配客户需求，提高客户满意度和客户保持率。项目管理平台既与政策研究、技术研发、产品设计相联系，又影响着市场开发与客户维持，主要发挥对各项工作的过程跟踪和成果检验的作用。绩效管理平台需要对运行全过程的效率、效益、效果进行综合评价，管理咨询服务提供者可以依据业务特点设置绩效目标和绩效指标，平衡计分卡可以作为绩效管理平台设计的一个思路。除上述六个平台外，管理咨询服务提供者还可以构建其他资源整合与共享平台，利用信息技术深挖各类数据资源，运用大数据提升服务质量。

责任编辑 陈利花

主要参考文献

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