《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《制度》）的出台是政府会计改革工作取得的又一重要成果。《制度》有很多创新和突破之处，如重构政府会计核算新模式，全面引入权责发生制核算原则，并体现了近年来财政预算改革的新要求。在对《制度》的贯彻落实中，有一些新的问题和要求需要进一步深入研究。

一、如何理解“双功能”“双基础”“双报告”

所谓“双功能”，指在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能，通过资产、负债、净资产、收入、费用五个要素进行财务会计核算，通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算。所谓“双基础”，指财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定执行。所谓“双报告”，指通过财务会计核算形成财务报告，通过预算会计核算形成决算报告。对于适度分离财务会计与与预算会计，笔者的理解是此处存在信息需求的问题。

从服务和保障的信息需求角度看，大家关心的问题是每年财政收入多少、支出多少、结余多少，以及每一笔财政支出用在了什么地方。这就是预算会计要解决的问题。

从管理和监督的信息需求角度看，大家关心的问题是财政投入有没有绩效，能不能少花钱多办事；政府提供的服务成本有多高，能不能正常履职；目前管理的各类资产能不能保值增值；目前管理的项目有没有潜在的风险等。这就需要从权利和责任的角度进行思考，要能够对政府的营运能力、筹资能力、成本效益等各项财务数据进行综合分析。这就是财务会计要解决的问题。

由于信息使用者不同，会计核算的方法不同，进而核算的基础有所差异，由此导致预算会计和财务会计的双轨制运行。

二、如何理解“平行记账”

“平行记账”有两层含义：一是核算，对纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时进行预算会计核算；对于其他业务仅需要进行财务会计核算。二是调整，要解释清楚财务报表与预算会计报表之间存在勾稽关系。通过编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”并在附注中进行披露，反映单位财务会计和预算会计因核算基础和核算范围不同所产生的本年盈余数（即本期收入与费用之间的差额）与本年预算结余数（本年预算收入与预算支出的差额）之间的差异，从而揭示财务会计和预算会计的内在联系。

“平行记账”对财务人员的业务处理能力要求较高，主要体现在：一是日常会计核算工作量成倍增加，《制度》中涉及的一级会计科目有103个，其中财务会计科目77个、预算会计26个，要通过两套系统平行确认、计量、记录、反映经济业务；二是期末同时编制财务报表和预算会计报表，还需要对本年盈余与预算结余差异进行分析说明。

对于如何实施好“平行记账”工作，笔者认为在单位重视并不断推进会计信息化工作的基础上，还应进一步强化内部控制建设，促进会计信息系统与业务信息系统的一体化，通过业务的处理直接驱动会计记账，减少人工操作，提高业务数据与会计数据的一致性，实现单位内部信息资源共享。具体做法可以有三种路径：

（一）以财务会计核算为主体，通过会计信息系统辅助核算生成预算会计相关信息，并适时校验相关信息的关联度

如图1所示，一是将业务活动信息标准化、模块化，业务部门在发生各类收支业务时，通过信息系统进行任务分拣，不同的业务活动模块整合不同类型的业务信息；二是将业务模块信息传递到会计记账系统，生成以权责发生制为核算基础的财务会计记账信息；三是将业务信息与会计记账信息进行整合，自动生成内部报表及财务会计报表；四是对于涉及库存资金1001、银行存款1002、零余额账户用款额度1011、其他货币资金1021等一级科目的交易和业务，可通过增加辅助核算项的形式，核算预算执行信息；五是对于预算执行信息中所需要的部门信息、经费来源信息、政府收支分类科目信息等可从业务活动模块中提取。

（二）以预算会计核算为主体，通过内置管理模版，生成财务会计核算相关信息，并适时校验相关信息的关联度

如图2所示，一是将年度批复的预算及上年度结转结余资金予以细化，明确部门、项目名称、资金来源、政府收支分类科目、建立预算项目与会计科目之间的关联关系；二是业务部门在发生收支业务时，通过信息传递，直接驱动生成预算会计凭证；三是在会计信息系统中建立权责发生制的管理模版，区分若干种类型，判定预算执行信息的权责属性，或由会计人员进行职业判断；四是会计信息系统依据管理模版（或职业判断）生成财务会计凭证，进而生成财务会计报表。

（三）日常核算以财务会计为主体，每月月末开展本单位会计信息系统与银行等外部单位信息系统的数据互联，实现外部交易信息的集中自动处理，进而整理生成预算会计执行信息

如图3所示，一是日常会计核算不论是通过业务驱动自动生成会计凭证还是手工录入凭证，均以权责发生制为主，进行财务会计的核算；二是根据国库业务代理银行提供的对账单，逐笔核对支付信息无误后，每月月末通过与代理银行的互联业务，自动生成预算会计信息，自动生成政府收支分类科目、预算执行年份、项目名称、项目编码等信息；三是由单位财务人员补充登记预算会计中所需要的其他信息。

三、如何理解与“其他工作的协调”

（一）通过完善预算会计信息，实现预算、核算、决算的协调

完善预算会计信息的抓手是做好政府收支分类科目的应用与推广，特别是涉及一般公共预算支出的经济分类科目和功能分类科目，将财政部门的要求细化到日常会计核算中。同时根据单位自身预算管理的要求，增加预算年度、资金来源、部门、个人、细化子项目（活动）等辅助信息维度，实现预算的刚性执行。在整个预算闭环管理的过程中，通过强化数据接口，打通预算信息传递的障碍，实现“三算合一”的管理新模式。

（二）通过对外部业务信息的标准化、系统化，消除信息孤岛，实现与资产管理、绩效管理工作的协调

在资产管理、绩效管理工作中，受目前管理体制机制的影响，一些单位的各类工作数据接口尚未完全打通。要想了解业务活动中的资源配置情况、发挥效益情况，需要做很多重复数据录入的工作。协调此类工作的方法，一是应进一步做好内部控制工作，在优化工作流程的基础上，对各类业务活动予以规范；二是通过将业务数据标准化、表格化，进而推进信息化工作；三是要以提升单位内部信息资源共享为目标，逐步整合现有的各类业务数据和财务数据。

（三）通过整合各方信息需求，协调各类报表的编制工作

《制度》中印发的报表有7种，其中包括财务会计报表4种、预算会计报表3种。实际工作中，往往需要协调更多的信息需求：

一是需要满足财政部门需要，披露报表中主要项目的明细信息及说明。这类需求的解决模式是通过增加会计信息系统辅助核算的维度或者获取更多的外部业务数据，通过对多维度数据的标准化处理，灵活排列组合生成满足需要的各类明细信息。二是需要满足社会公众及监管部门需要，披露“三公经费”、会议费、培训费、咨询费、委托业务费等重点费用开支明细情况。这类需求的解决模式有两个方向：从信息的来源方向，要尽可能地抓取更多的业务信息，通过网络报销、办公平台整合等手段来实现；从信息的报送方向，要能够讲清楚每个具体事项的来龙去脉，以回应社会公众和监管部门的需要，并能够自动进行预决算对比分析、多年度趋势分析、比例（比率）分析。三是需要满足单位内部管理需要，有效降低会计基础性工作成本，对于能够共享共用的数据，依托会计信息系统自动生成。这类需求的解决模式有两个方面，在技术层面要尽可能整合数据资源，在需求层面要定时广泛征求各方需求，在会计年度开始时设定数据的提供方式、提取方式和展示方式。优化数据的展示界面，将会计的语言转化为管理的语言，积极推进会计工作由日常核算型向决策支持型转变。

四、几点建议

（一）完善配套相关的制度和措施

《制度》只规范了日常会计业务处理和单户单位的报表填列，但上述工作还需要修订、完善、配套相关的制度：一是对于预算会计，如何在进行功能分类支出科目记账的同时，进行合并报表的操作；二是对于权责发生制下会计核算中涉及的折旧、摊销、坏账准备等，需要修订行业财务管理办法；三是要巩固2016年资产清查工作的成果，理顺资产管理与会计核算相互衔接的工作机制，确保会计核算基础的真实完整；四是对于《制度》中涉及的新概念，建议出台细则予以说明，如“业务活动费用”“单位管理费用”的内涵和外延。

（二）进一步加强对于信息化应用的研究

如果回归到会计本质的研究会发现，会计从诞生之日起就是一个提供决策有用的信息系统，新的技术的应用并没有改变会计的本质，只是提高了会计工作的便捷性，那么对于“大”“智”“移”“云”的应用就显得尤为重要。在《制度》的实施过程中，还需要花大力气研究影像识别、智能审核、移动审批、智能记账、智能支付等，绝不能将会计制度与信息技术割裂开来。

（本文作者系中央国家机关领军人才三期学员）

（作者单位：文化和旅游部财务司）

责任编辑 张璐怡