党的十九大报告提出，要实施乡村振兴战略。农村财务管理的好坏，直接关系到农村社会的稳定和农村集体经济的发展以及农民是否切实减负增收。云南省立足农村实际，积极探索适合云南省农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理的新经验和新方法；通过全面开展村级会计委托代理服务，规范了农村财务管理和会计核算工作，有力推动了全省农村党风廉政建设工作迈向新台阶。

构建“三资”管理模式

近年来，随着农村改革的不断深化，农村集体“三资”成为群众关注的热点和焦点，云南省财政厅和农业厅结合实际，通过不断创新管理模式、完善管理制度、强化监管手段，构建了“一项委托、二级审核、三层监督、四权不变、五个统一”的农村集体“三资”管理模式。“一项委托”，即由村组自愿将农村集体“三资”委托乡镇会计委托代理机构代为管理；“二级审核”，即乡镇、村两级分别对集体“三资”进出审核把关；“三层监督”，即群众监督、业务监督、检查监督；“四权不变”，即农村集体“三资”所有权、使用权、收益分配权、监督权不变；“五个统一”，即统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档。

为规范农村集体“三资”管理规范运行并有效发挥作用，云南省财政厅、农业厅2009年制定发布《云南省村集体经济组织财务管理暂行办法》《云南省村级会计委托代理服务机构及人员管理暂行办法》《云南省村集体经济组织报账员管理暂行办法》《云南省村级会计委托代理服务机构会计电算化管理暂行办法》等四个配套办法，全省启用了统一的农村集体经济专用收款收据，规范农村集体经济票据使用和管理。各地普遍建立和完善了各项资金管理、资产管理和资源管理制度，促进了全省农村集体“三资”管理的规范化、制度化建设。

全面推行村级会计委托代理服务

2008年12月，云南省人民政府办公厅出台的《关于全面推行村级会计委托代理服务工作的通知》（云政办发[2008]211号）要求：一是在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上，加强村级财务管理，对村集体的资金、资产推行村级会计委托代理服务制度，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化；二是明确工作职责主要由农业部门负责指导村级会计委托代理机构的组建，对村级会计委托代理机构的日常管理及业务指导，对村集体经济组织资产、财务监督管理，对农村财会人员进行具体业务培训。财政部门负责对村级会计委托代理服务实施情况进行监督检查，制定、修改、完善相关制度和办法，组织会计人员注册登记和继续教育，提供机构正常运转所需经费。自此，农村集体“三资”管理框架初步建立起来。

云南省财政厅、农业厅等部门联合成立“云南省村级会计委托代理服务工作实施领导小组”，负责对全省村级会计委托代理服务工作进行指导；各州市、县、乡镇政府成立了由各级政府分管领导任组长，财政、农业、监察、组织、编制办有关部门领导为成员的领导小组，负责对村级会计委托代理服务工作进行领导、协调、指导、督促。云南省财政厅组成了5个工作指导督查小组分赴各州市、县、乡（镇）开展村级会计委托代理服务督促检查活动，指导和帮助基层开展村级会计委托代理服务工作，保证村级会计委托代理服务工作的有序、顺利开展。

为支持村级会计委托代理服务工作的顺利开展，各级政府和有关部门（特别是基层政府部门）最大程度地提供了人力和财力保障。截至2016年年底，全省各级财政部门累计投入经费约5870万元，其中省级财政补助1325万元，州市级财政补助1009万元，县级安排经费3535.9万元；全省各乡镇政府为村级会计委托代理服务机构配备财会人员达5583人。

德宏傣族景颇族自治州（下称德宏州）在总结实践经验的基础上，积极探索规范村级会计委托代理服务的有效办法，进一步健全管理制度，制定了《村级会计委托代理服务中心工作职能》等“十三项制度”和“一个流程图”，并下发各县市。从集体资金收入到支出、从资产购建到资产评估、从资源清查到租赁等方面做出详细规定，做到了有章可循、按章办事，全州初步形成了农村财务管理“有章理事”的格局。

据农业部门统计，截至2016年年底，云南省实行村级会计委托代理服务制的乡镇数为1359个，占乡镇总数的98.1%；涉及村数13380个，占总村数的98.7%。共代管村、组集体资金285.5亿元，占村、组资金总额的98.7%，其中代管村委会88.8亿元，代管村小组196.7亿元。

加强宣传 强化培训

云南省各级政府和有关部门充分利用广播、电视、报纸、宣传标语等多渠道、多形式进行宣传和动员，争取社会各界的支持和理解；组织工作队，深入到乡、村进行调查、宣传和动员，让老百姓能够广泛了解委托代理服务的内容以及其所拥有的权利和义务，打消村干部和村民的顾虑，确保代理服务工作的顺利实施。在云南农业大学设立了云南省农村会计人员培训基地，对全省各地州县的基层村级会计委托代理服务工作者开展培训，内容包括农村财务基本技能、会计电算化、会计基础工作规范以及会计人员职业道德等。全省州、市、县累计举办培训班计1700期，培训农村财会人员约10万人。

昆明市市级和各县级财政、农业部门按照财政部提供的统一教材，组织师资深入乡镇、办事处开展农村财会人员培训，每年平均培训村组干部、民主理财小组成员、报账员累计达7400多人次；市级财政坚持举办村级会计委托代理服务机构财会人员培训班，每年累计培训人数达280人。高强度的业务培训，有效提高了所有从事村级会计委托代理人员的业务素质，为推行会计委托代理服务工作提供了强有力的保障。

提升农村财会管理质量和信息化水平

近年来，云南省积极推进农村财务管理信息化平台建设，目前已有近50个县（区）建立了农村集体“三资”信息化平台，在注重保密、严格权限管理的前提下，便于各级领导、业务部门、基层干部及村民随时查询了解“三资”动态情况。

为强化村级会计委托代理服务工作，德宏州及各县市多方筹措资金，为代理服务中心购置电脑51台、财务软件51套，积极推行会计电算化。目前，该州51个乡镇全部实现村级会计电算化管理，其中芒市已实现县级网络化管理。

通海县不断创新“三资”监督方式，县级业务主管部门借助网络监管系统，随时对“三资”管理工作进行检查和指导，发现问题及时解决；监督方式从张榜公示、电子触摸屏、高清电视到手机APP模式不断创新。2017年4月，随着手机APP模式监督“三资”的方式在全县推开，目前全县任何一个村（居）民小组的村民都可以通过手机APP模式和高清电视查看本村本组每个月“三资”的增减变动情况。

强化农村集体经济组织审计监督

为进一步规范农村审计工作，根据农业部等四部委文件要求，云南省农业厅进一步规范农村审计程序，建立工作制度，制定了10种全省统一的审计文书格式，印发各地执行。据农业部门统计，截至2016年年底，全省共审计60371个单位，比2015年增长95.5%；共查出违纪单位79个，涉及违纪金额599万元，已退赔260.8万元，占违纪资金的43.5%；查出贪污案件15件，贪污金额251.4万元，受处分人数47人（其中受刑事处理31人）。

2010年以来，昆明市由各级纪检委牵头，联合财政、农业等部门深入到各乡（镇、办），对村级财务纳入会计委托代理服务中心的执行情况进行督察、检查。检查中对发现的问题认真分析其原因，并有针对性地提出切实可行的解决措施。同时，多数县区还将推行会计委托代理制与农村财务审计相结合，通过审计监督，澄清了村、组债权债务的底子，解决了历史遗留问题，基本理顺了财务关系。

为了强化监督检查，芒市每年由纪委、财政、农业（农经）相关业务工作人员组成检查组对各乡镇、街道的村级会计委托工作进行专项检查，形成常态化监督机制，针对检查发现的问题，提出切实可行的解决措施，督促按时整改。

“三资”管理任重道远

随着经济发展、农村变革和社会体制改革，云南省农村集体“三资”管理工作出现了许多新情况、新问题，归纳起来主要表现在以下四个方面：

（一）乡镇农村集体“三资”管理主体多元化。云南省政府2011年下发了《关于深化乡镇机构改革的实施意见》（云发[2011]8号），要求全省乡镇事业单位机构进行改革，原来独立承担“三资”管理工作的农经站，少数地区进行了保留，大部分地区被撤销。撤销农经站后，“三资”管理工作的职能职责有的划到了乡镇经济发展办公室，有的并入乡镇农业综合服务中心，有的并入乡镇财政所。管理主体多元化导致了上到省级、下到县级的监管不到位，有些地方还存在基本情况摸不清、摸不透的问题。据农业部门统计，截至2016年年底，全省1386个乡镇，农村集体“三资”管理职责由农经站承担的有276个（占19.9%）；由乡镇经济发展办公室承担的有125个（占乡镇总数的9%）；职责并入乡镇农业综合服务中心等综合部门的有907个（占65.4%）；“三资”管理无机构无人员的有78个，占5.6%。管理主体不统一，甚至无机构监管，已经成为目前云南省农村集体“三资”管理的最大问题。

（二）乡镇农村集体“三资”管理基础薄弱。一是由于机构改革，导致具有正式编制的“三资”管理人员不足，身兼数职，除每个月要完成几十套甚至几百套会计账外，还要抽调到乡镇参与其他工作，工作任务十分繁重；二是大部分“三资”管理人员属于合同制或临时聘用人员，由于无编制，调动频繁，工作的稳定性和延续性受到很大程度的限制；三是由于乡镇“三资”管理机构主体不明确，聘用人员经费无着落，并且工资标准较低，月工资普遍不足1000元，留不住人的现象较为突出，工作开展困难重重；四是“三资”管理人员普遍业务素质不高，与“三资”管理专业性强、业务量大的要求存在较大差距。

（三）“三资”管理制度执行不到位。一是由于受到财力和缺乏有效监督检查等各方面的原因，部分“三资”管理制度流于形式，如云南省财政厅联合农业厅、省编办2014年出台了《云南省财政厅 云南省农业厅 中共云南省委机构编制办公室关于进一步推进我省村级会计委托代理服务工作的意见》（云财会[2014]18号，下称18号文），明确规定各乡镇农业综合服务中心能够承担村级会计委托代理服务工作职责的，继续由其承担，不能承担的由乡镇财政所承担，同时规定村级会计委托代理服务固定聘用人员工资待遇参照乡镇事业单位标准执行，但大部分地区没有执行以上政策。二是部分地区没有根据“三资”管理要求研究制定本地区的“三资”管理制度，或存在简单照搬上级规定的现象，导致实施过程中可操作性不强。存在资产、资源台账登记和公开管理不完善，经济合同不规范，资产资源处置不“阳光”等一系列问题。

（四）村组报账员或村民理财小组人员不稳定，业务素质和民主监督意识有待提高。一是村委会每三年换届一次，村组的报账员或村民理财小组人员都是各村委会自行评聘，导致人员不稳定，并且普遍缺乏会计、财经政策等法规制度知识；二是虽然每年都组织不同层次的培训学习，但由于人员变动快，年龄、学历参差不齐等原因，业务素质与依法理财要求仍然有较大差距；三是部分民主理财小组认识不到位，没有将监督作为应履行的义务，形同虚设，不能充分履行职责。

针对农村集体“三资”管理中存在的问题，建议从体制机制、干部队伍、监督管理三个方面进行改革，同时从完善制度建设、深化农村会计改革、信息化建设和产权制改革四个方面进一步加强和完善，扎好“三资”管理的“铁笼子”，以适应新常态、新形势发展的需要：

（一）进一步理顺管理体制。明确责任主体是农村集体“三资”管理的关键。针对目前农村集体“三资”管理主体五花八门的实际情况，建议尽快理顺全省农村集体“三资”的管理体制：一是全省统一模式，由各乡镇人民政府承担起农村集体“三资”管理的主体责任，下设农村集体“三资”管理办公室，依法开展农村集体“三资”代理服务工作，履行对农村集体“三资”的使用、购建、处置等方面的管理职责，采取集中办公、统一人员管理、统一银行账户、统一会计核算的“一集中三统一”的农村集体“三资”管理模式。二是由县（市、区）以上农业部门承担起农村集体“三资”的监管和业务指导责任，同时建立健全农村集体“三资”年度财产清查机制，由农业部门每年牵头组织开展“三资”财产清查等相关工作。三是各级党委政府要将农村集体“三资”管理纳入“三农”工作的重要内容，对农村集体“三资”管理工作承担领导责任。

（二）加强管理队伍建设。稳定的管理队伍是做好农村集体“三资”管理的基础。建议从人员稳定、经费保障和加强培训等方面促进“三资”管理队伍建设：一是在不增加乡镇编制的前提下，通过调整现有编制，为每个乡镇设立的农村集体“三资”管理办公室配备3名事业编制人员，专职履行“三资”管理职责，确保工作人员基本稳定。同时，如业务需要，“三资”管理办公室可以聘用专业人员开展工作。工资待遇严格执行18号文规定，参照事业单位标准执行，确保“三资”管理聘用人员具备业务知识和工作能力。二是建立经费保障机制，由县级财政部门将农村集体“三资”管理办公室人员经费、日常运行公用经费等正常运转经费纳入本级财政预算予以保障，省、州（市）级财政部门每年安排人员培训等专项经费，确保工作顺利开展。三是加强对“三资”管理机构工作人员和村级报账员的业务培训工作，提高工作人员素质，提升农村集体“三资”的管理能力。

（三）建立健全监督机制。切实有效的监督是确保农村集体“三资”管理体制和制度执行到位的保障。建议建立健全全省农村集体“三资”监督机制：一是纪检监察部门把农村集体“三资”管理作为加强农村党风廉政建设的重要内容，将农村集体“三资”管理纳入党风廉政考核。每年对相关职能部门和工作人员履行农村集体“三资”监管职责的情况进行考核和督查，依法依规对违反“三资”管理规定的人员进行责任追究和处理。二是由审计部门负责建立健全农村集体“三资”审计监督机制，对农村集体“三资”实行常规、专项或委托审计，对村干部任期和离任经济责任进行审计，对群众反映强烈的热点问题进行重点审计，审计结果及审计意见及时向群众公开。三是由财政部门负责监督检查村级会计委托代理服务工作，形成一个全方位、立体化的农村集体“三资”监督机制。

（四）进一步加强和完善的几项工作。1.不断完善管理制度。制度建设是构建农村集体“三资”管理长效机制的“防火墙”，建议从以下三个方面建立健全制度体系：一是由省农业厅研究制定加强“三资”管理的具体意见，明确界定农村集体“三资”的范围，以及农业部门内部的管理机构及职能职责，建立健全违规责任追究制度，使全省农村集体“三资”管理做到有章可循、规范有序。二是由省纪委牵头，联合审计厅、财政厅等相关部门研究制定农村集体“三资”管理各方位的监督检查制度和具体措施，研究农村“小微权力”清单，对村组干部承担的党务、村务、事务管理权力进行全面梳理，使农村集体“三资”管理相关职能部门、工作人员的权力运行更加规范，构筑起保障农村“小微权力”安全运行的“防火墙”。三是由省财政厅研究完善农村财务管理制度。2.深化农村会计改革。建议省财政厅牵头在督促全省村级会计委托代理服务全覆盖的基础上，进一步扩大代管业务范围，逐步将村民小组的财会工作纳入村级会计委托代理服务机构代管，规范村民小组会计核算。3.建立信息网络监管平台。建议由省农业厅牵头推进全省各州（市）建立健全覆盖本地区的农村集体“三资”信息网络监管系统建设，实现农村集体“三资”日常管理工作平台、监管平台和公示平台三合一，通过信息化平台对农村集体“三资”进行规范化管理，特别是各类农村资产、资源的交易工作，要依托网络监管平台，引入市场竞争机制，实行农村集体资产资源集中交易、公开招投标和合同管理，杜绝暗箱操作、人情合同、违规发包等情况，确保集体资产资源保值增值。通过实现州（市）、县（市、区）、乡镇三级信息网络监管平台的建设，互通互联，切实提高“三资”管理的透明度，促进农村社会的和谐稳定。4.稳步推进农村集体经济组织产权制度改革。目前，云南省农业部门按照中央两办和农业部有关要求，在部分城郊结合部和经济较发达地区，积极探索农村集体经济组织经营性资产产权制度改革，并将大理市作为全国改革试点单位，工作已取得一定成效。建议省农业厅总结工作经验，研究全省农村集体经济组织产权制度改革有关政策措施，稳步推动农村集体产权制度改革工作，切实保障农村集体经济组织及成员的利益。

云南省将农村集体财务会计管理工作作为关系农民的切身利益和事关农村经济发展和和谐稳定的重要工作来抓，大力推进村级会计委托代理服务，并在此基础上探索出村级财务管理和公开的创新举措，取得明显成效。相信未来会有更多地区扎紧农村“家底”管理的篱笆墙，让每一分钱都能在阳光下运行。