与政府或企业投资进行固定资产购建不同，PPP项目强调的是全生命周期合作，形成的资产是一种特殊类型的政府资产，其会计确认、计量难度更大。PPP项目的会计核算与政府、社会资本权益密切相关，应尽快明晰政策或规则，保障各方合法权益。

一、国内外PPP项目的会计核算的相关原则概览

（一）国外PPP项目会计核算发展历程和主要解释

1.以英国为代表的PPP项目会计核算发展历程。在20世纪90年代，英国PPP项目主要按英国公认会计原则（UK GAAP）下PPP项目运营者会计进行核算。早期项目公司将项目资产作为有形资产核算，但在2002、2003年左右发生了变化，合同应收款会计替代了固定资产会计。在这一会计核算方法下，项目公司将项目资产确认为一项合同应收款借方项目，而不是固定资产。这种做法使项目公司达到较好的盈利能力。英国在2009年左右开始遵从国际财务报告准则（IFRS），按照《国际财务报告解释第12号——服务特许协议》（IFRIC 12）进行会计处理，即根据不同情况将项目资产确认为无形资产、金融资产和混合资产。与UK GAAP相比，这种处理方法导致项目公司盈利状况对会计选择表现更为敏感。在是否入表方面，英国大约有近半数的PPP项目资产不计入公共部门的资产负债表，另外近半数的PPP/PFI资产要么计入私人部门的资产负债表、要么不被任何一方所计入，出现“孤儿资产”的现象。

2.目前主要国际会计准则：IFRIC 12与IPSAS 32。国际财务报告准则解释委员会（IFRIC）于2006年11月发布了IFRIC 12，明确规定了特许经营协议运营方的会计处理。IFRIC 12采用“控制”原则确定协议资产的会计确认问题，已被许多国家作为制定相关处理的规范。

IFRIC 12阐述了提供公共部门基础设施资产与服务运营方所采用的会计处理方法，适用范围需满足两个条件：其一，授予人控制基础设施的使用。如果授予人能够控制或监管与基础设施一起提供的服务、服务的提供对象以及服务的价格，应视为授予人控制基础设施的使用，但授予人并不需要完全控制价格，对控制的界定应根据协议的实质进行确定。其二，授予人在协议有效期结束时通过所有权、受益权或其他方式控制基础设施的任何重大剩余利益。授予人对任何重大剩余利益的控制表现为能够限制运营方出售或抵押基础设施，并在协议有效期内持续使用基础设施。如果特许经营协议结束时基础设施存在重大剩余利益，应交还给授予人。资产主要确认为无形资产和金融资产，相关类型和判断标准为：当营运商拥有无条件从授权人处或在授权人的指示下获得现金或其他金融资产的权利时，应当确认为金融资产；当营运商有权根据服务的使用情况收费，且收取的金额视公众使用服务的程度而定时，应确认为无形资产；当营运商的回报部分源自金融资产，部分源自无形资产时，应分别确认为金融资产和无形资产。

国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）于2011年发布《服务特许协议：授予方——第32号》（IPSAS 32），针对社会资本方不确认服务特许权资产的现状，提出为了解决“孤儿资产”问题，授予方应在同时满足以下两个条件的情况下，将自身升级改造的资产或经营方提供的资产确认为服务特许权资产：第一，在服务内容确定、服务对象选择以及服务价格调整方面，授予人能够对运营方实施控制或监管。第二，授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制。此外，授予方在确认服务特许权资产的同时应确认负债，并采用与服务特许权资产相同的金额计量，负债的性质取决于授予方和经营方之间的协议约定。授予人不能按照该准则规定将其确认为特许经营资产，而应该按照披露要求对该项资产的重分类进行披露。对于收入和费用的确认与计量，IPSAS 32要求收入按照《国际公共部门会计准则第9号——交换交易收入》（IPSAS 9）进行；财务费用和特许经营服务按照《国际公共部门会计准则第1号——财务报表的列报》（IPSAS 1）的相关要求进行。IPSAS 32使用与IFRIC 12一致的“控制法”确认特许经营协议中授予人的会计处理问题，并形成了“镜像互补”关系，分别对授予人、运营方会计处理问题予以界定。

（二）我国关于BOT的会计准则解释主要约定

2008年8月7日，财政部发布的《企业会计准则解释第2号——长期股权投资》与西方国家类似，但更为原则。该准则规定，企业采用建设经营移交方式（BOT）参与公共基础设施建设业务应当按照以下规则处理：

合同规定基础设施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的；或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的，应当在确认收入的同时确认金融资产，并按照《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》的规定处理。

合同规定项目公司在有关基础设施建成后，从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用，但收费金额不确定的，该权利不构成一项无条件收取现金的权利，项目公司应当在确认收入的同时确认无形资产。

在BOT业务中，授予方可能向项目公司提供除基础设施以外的其他资产，如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分，不应作为政府补助处理。项目公司自授予方取得资产时，应以其公允价值确认，在未提供与获取该资产相关的服务前应确认为一项负债。

二、我国PPP项目会计的核心与处理思路

（一）政府与社会资本会计关注的核心不同

英国PPP项目在实践中由于合同及财务安排的复杂性，以及资产确认类型较多，很多项目公司依然采取UK GAAP核算，而非IFRIC 12。对于有上市母公司的运营方，会提供按照IFRIC 12进行会计处理的非公开财务信息给母公司作为合并报表的编制依据。

基于政府角度，我国多数PPP项目未全部确认为政府资产及负债，可能会出现隐匿政府债务行为。目前，部分行政事业单位负责管理维护的公共基础设施并没有纳入单位会计核算，政府投资形成的公共基础设施在政府会计主体的资产负债表中未得到全面反映。长期以来，我国政府会计实行收付实现制，政府按照实际拨付的资金作为当期“支出”项目，没有相应反映在资产上，也没有体现出潜在的支出责任或对应的隐性债务。

社会资本更关注控制权、融资、税收等因素，倾向于拥有所有权、作为固定资产或应收账款科目核算。PPP项目在法律、会计层面存在争议和偏差，社会资本对所有权的主张主要来自于自身利益保护，但多数基础设施、公共服务设施很难在市场中流转和变现。实际上，就算社会资本拥有项目所有权，这个所有权也是“残缺”的，不可简单套用“谁投资、谁拥有”思维。此外，出于项目的融资需要，社会资本也倾向于拥有产权以开展固定资产抵押等增信，以便对政府可能的违约形成“制衡”。最后，非固定资产模式可能加重社会资本的税收负担，如增值税的进项税抵扣、资产折旧或摊销的处理、政府付费或补贴的税收问题等。不同资产模式带来的PPP项目公司税收、盈利状况差距可能提升财务信息的可操纵性。

（二）PPP项目会计处理的基本思路

其一，建议联合考虑政府与项目公司的资产与负债确认。对于一个PPP项目来说，在会计上要体现政府、社会资本双方的权利和义务。将PPP项目纳入政府资产负债表，“全景图”式客观反映政府负债（含隐性、或有负债因素）。通常政府主要确认为固定资产，社会资本确认为无形资产或金融资产，核心是根据权责发生制原则规范政府控制资产确认问题，在资产确认的同时记录一项负债以保持财务报表的平衡性。政府先作为负债核算，不宜全部作为当期的“权益”，以便在以后期间摊销。

其二，以“控制”标准界定PPP项目范围。对于PPP项目公司而言，更侧重于使用权、收益权，项目所有权最终还是会回归政府。从“风险与收益”到“控制”，符合权责发生制原则要求，反映了PPP相关基础设施的经济实质。此外，能够在政府资产负债表上完整反映PPP业务带来的经济资源和承担的偿付义务，能够为会计信息使用者提供更加全面的信息。

其三，会计处理应尽可能简化以提高可操作性。区别公共部门和私营部门的职能，使其各自针对资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润六要素进行核算。在金融资产模式和无形资产模式下，PPP项目公司盈利、税收等方面均存在较大差异。可以参照英国所使用的“单位产量法”摊销无形资产的做法对项目形成的资产进行摊销。

三、PPP项目公司与政府会计处理的几点建议

（一）PPP项目公司的会计处理

结合PPP项目的运作方式、回报机制，会计核算不同资产模式下的会计核算如表1所示。PPP项目按照各核算单元进行要素的分配与归集如下：

资产项目要分类进行确认。要厘清PPP项目的核心资产，依据与其相关的PPP项目经营权确认为无形资产或金融资产；与项目相关的土地使用权确认为无形资产；在运营过程中，对于项目公司购置的设备等资产，如不属于特许经营权协议中约定的PPP项目资产的组成部分，可按企业会计准则确认为相应的资产。

资产摊销要结合PPP项目合同特性合理确定摊销方式。资产摊销年限可设定为经营期或补贴期，不考虑残值，以特许经营权的全部入账价值进行摊销，摊销方法以分期平均摊销法为主。

PPP项目公司的负债、收入界定和企业会计差异不大。对于这些与企业债务性质类似的负债，可以遵循企业会计的一般做法。项目公司运营PPP项目所取得的收入，应当计入营业收入而非投资收益。

PPP项目公司的运营支出依据合同特点分类确认。为保证设施正常使用发生的日常维护支出，可直接记入当期损益；合同规定的移交前法定更新改造义务，在支出时增加项目资产价值（如定期检测和进行重大维护等产生的大修类支出），也可根据情况作为当期服务成本，但后续会对所得税产生影响。

此外，政府应对上述资产的增值税抵扣、运营补贴的税收、资产摊销方式等难点问题出台相应的指导。

（二）政府对PPP项目的会计处理

PPP项目固定资产的形成涉及存量、改扩建、新建三种类型。不同形成方式下的固定资产确认、计量应有所差别，通常由负有主要监管责任的政府会计主体确认资产及负债、行业主管部门或PPP项目实施机构进行会计核算。

政府会计主体应当在该项基础设施验收合格并交付使用或取得控制权时确认。政府会计主体采用PPP模式形成的公共基础设施，其入账成本应根据项目类型、资产状况等综合评估、差别化计量。原则上，政府借记资产的同时应当贷记负债，日后的运营补贴应当作为负债的偿还。

在政府付费模式中，政府应将项目资产以其公允价值列示为不动产、厂房和设备等固定资产，同时确认同等金额的金融负债，并按照实际利率计算财务费用。对于各期支付的运营补贴，政府应在购买行为发生时确认为当期费用（或支出）。当PPP项目合同的资产和服务的组成要素能够分别识别时，每期付款金额中与取得资产相关的部分作为负债的减少，与每期的运营支出相关的计入政府当期费用。

在使用者付费模式中，政府应将特许经营资产以其公允价值列示为不动产、厂房和设备等固定资产，同时确认一项与每年支付费用相等的履约义务。随着合同的执行在各会计期间确认收益，同比减少负债。

在可行性缺口补助模式中，政府支付费用与运营方收取使用费应作为两个单独项目进行计量，并将运营方的义务拆分为履约义务与金融负债。

需要注意的是，政府在其资产负债表的贷方先确认负债，但此处负债并非真正代表未来的利益流出。此外，PPP项目的未来服务购买承诺不属于现实义务，从目前政府债务严格界定看，也可以不确认为政府直接负债，可以考虑设置递延账户，以便运营摊销、冲抵。

（作者单位：中国社会科学院大学经济学院）

责任编辑 张璐怡