时间:2023-07-06 作者:张大明 (作者单位:国家农业信贷担保联盟有限责任公司)
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摘要:
金融资源在向各个产业及不同经营主体进行配置的过程中普遍面临着信息不对称问题。由于不同行业、不同企业的资产构成情况、持续经营能力和信息披露水平存在系统的差异,银行方面会在贷款发放过程中采取差异化的标准衡量借款方,加剧了弱势产业及中小企业的“融资难”“融资贵”问题。由政府出资成立政策性信贷担保机构并为这些难以获得贷款的经营主体提供信贷担保是解决上述融资难题、平衡产业结构、增强市场经济活力的重要方式,但也对这些政策性担保机构的经营及风险管控能力提出了更高的要求。国家农业信贷担保联盟(以下简称农担联盟)在实际经营过程中建立起的风险管控机制,为其他政策性担保机构的运营和管理提供了有益的借鉴。
一、农担联盟介绍
农担联盟是由财政部会同农业部、银监会共同组建的,以推动金融资本进入农业、解决农业融资问题、推动现代农业发展为主要目的的大型政策性担保机构。其由中央层面的国家农业信贷担保联盟有限责任公司(下称国家农担公司)以及地方层面的省级农业信贷担保公司(下称省级农担公司)构成。国家农担公司成立于2016年5月,目前注册资本金100亿元,其主要职责是通过落实各项农业发展政策、提供业务指导及规范指引、...
金融资源在向各个产业及不同经营主体进行配置的过程中普遍面临着信息不对称问题。由于不同行业、不同企业的资产构成情况、持续经营能力和信息披露水平存在系统的差异,银行方面会在贷款发放过程中采取差异化的标准衡量借款方,加剧了弱势产业及中小企业的“融资难”“融资贵”问题。由政府出资成立政策性信贷担保机构并为这些难以获得贷款的经营主体提供信贷担保是解决上述融资难题、平衡产业结构、增强市场经济活力的重要方式,但也对这些政策性担保机构的经营及风险管控能力提出了更高的要求。国家农业信贷担保联盟(以下简称农担联盟)在实际经营过程中建立起的风险管控机制,为其他政策性担保机构的运营和管理提供了有益的借鉴。
一、农担联盟介绍
农担联盟是由财政部会同农业部、银监会共同组建的,以推动金融资本进入农业、解决农业融资问题、推动现代农业发展为主要目的的大型政策性担保机构。其由中央层面的国家农业信贷担保联盟有限责任公司(下称国家农担公司)以及地方层面的省级农业信贷担保公司(下称省级农担公司)构成。国家农担公司成立于2016年5月,目前注册资本金100亿元,其主要职责是通过落实各项农业发展政策、提供业务指导及规范指引、提供信息技术和人才方面的支持、对外与银行等大型金融机构开展战略合作等方式统筹整个农担联盟的发展,同时为省级农担公司提供再担保业务。省级农担公司则重点负责基层的农业担保业务,对农村龙头企业、农民专业合作社、种养大户等“三农”对象直接提供贷款担保服务。截至2017年4月,全国共有33个省(自治区、直辖市、计划单列市)完成组建省级农担公司,全国农业信贷担保体系已完成注资446.88亿元,进入向下延伸分支机构并进行实质性运营的阶段。尽管仍处在探索时期,但农担联盟的经营已经取得了一定的成果,2017年上半年实现担保额约120亿元,有效地支持了基层农业的发展。
二、农担联盟的风险管控机制
作为构成全国农业担保体系的重要担保机构,农担联盟在资金实力、政策支持、谈判能力等方面具备一定的先天优势。但规模庞大的资本金、中央与地方之间的信息不对称以及不同地区之间的农业发展差异对农担联盟的风险管理提出了一系列挑战。针对这些问题,农担联盟采用了顶层设计与基层创新相结合、市场机制与财政支持并举的整体经营原则,通过明晰经营主体关系、完善市场化运作模式、丰富基层风险防范手段等方式构建出一套全方位、立体式的综合农业担保风险管控体系。
1.合理设计组织架构,切断风险传染机制
商业化的担保公司往往以集团化的形式展开经营,通过层层控股的方式扩大总部的资本支配能力,同时利用子公司之间的分保、共保、转保和再担保业务分散企业的整体经营风险。但与此同时,各个子公司之间的担保转让和再担保机制也使得担保风险在集团内的传递成为可能。因此,有必要在分散担保风险与控制风险扩散之间寻找一个平衡点。针对这一问题,农担联盟采取了“联盟+集团”的方式构建了整个联盟的组织管理体系。在这个管理体系中,国家农担公司与地方农担公司均为独立经营的法人实体,地方农担公司尽管在国家农担公司持有一定数额的股份,但总体数额较小,不对国家农担公司的经营产生实质性影响,而不同省份的地方农担公司之间既无参股关系,也无业务往来,因此从整体视角来看,农担联盟是从中央到地方以一对多的方式构建的类似于战略联盟的组织。而地方层面的农担公司则采取了集团化的方式进行运作,以省级农担公司作为总部,下设市、县一级分公司或者办事处开展具体的担保业务。在农担联盟所构建的农业担保体系中,省级农担公司起到了重要的枢纽作用:一方面对于一般的农业担保项目可以直接对基层担保公司提供分保、共保业务,另一方面对于重大农业担保项目可以向国家农担公司申请再担保。
与一般担保集团的“网状”担保风险分散体系相比,农担联盟的“链状”管理机制和垂直管理体系有效地解决了不同经营主体之间的风险扩散问题,同时简化了风险管理的流程和内容。在这种“联盟+集团”的组织架构下,实施风险控制的关键节点只有33个省级农担公司,这就大大降低了监督、管理及考核的难度,使得国家农担公司可以将更多的资源和人力投入到产品开发、机制设计、信息系统构建和人才培养等支持性项目中。同时,为更好地进行关键节点的风险管理,国家农担公司的经营采取了完全市场化的原则,其对省级农担公司的再担保业务不受财政补贴的支持,自负盈亏。这就大大增强了国家农担公司对大型农业担保项目进行审核与风险评估的积极性,通过双重防范机制将担保风险控制在最低水平。
2.综合运用市场机制与政策机制,科学定位农担公司担保责任
与中小企业担保相比,农业担保在实际执行过程中面临的产权流转不畅、抵押品不足、信息搜寻成本高等问题更加严重。此外,自然灾害方面的不可预见性也使得农业经营的不确定性较高,担保风险较大。因此,农业担保面临市场机制和政策机制的权衡问题。如果单纯依靠市场定价机制,势必会造成担保费用的急剧提升,而过高的担保费用会进一步挤出风险低、收益水平也较低的农户及企业,并因逆向选择问题而加剧担保机构的风险。而如果过分强调政策补贴,缺乏必要的风险分担机制,又会使得担保机构因道德风险问题承担过多的连带责任和经济损失。综合来看,解决这一问题的关键在于如何设计出合理的机制降低农户、担保机构、银行之间的信息不对称以及由此引发的逆向选择和道德风险。
如前文所述,农业担保的逆向选择问题主要源于由高额担保费用所引发的淘汰机制:农业贷款的高风险和高度信息不对称会加剧担保机构的经营风险,而获得风险补偿的唯一方法就是提升担保费用,这会增加低风险、低收益的优质借款人的融资成本并迫使其退出担保市场,当担保市场上只留下风险偏好较高的借款者时担保机构的风险会被进一步放大,反而起不到提高担保费用所能实现的补偿作用。为解决这一问题,农担联盟采取了如下两方面的举措:第一,与各大商业银行签订战略合作协议,降低农业贷款的利率上浮比重,实行利率优惠政策;第二,由国家直接向省级农担公司提供财政补贴,以1%~2%的政策性担保费率对基层农业项目提供担保。这样,通过适当引入政策机制解决融资费用及融资成本的问题,切实地降低了农业贷款的准入门槛,有助于低风险、信息透明度较高的借款人回归担保市场,从而缓解了由担保费率补偿机制所引发的逆向选择问题。
农业担保中的道德风险主要是指在贷款实际发放后借款人由于自身对资金的不合理运用所导致的贷款无法如期偿还,由担保机构承担连带责任的问题。为了控制道德风险,需要强化担保项目全流程的信息管理工作,一方面在贷款发放前要对农户的贷款资质、偿还能力等进行准确评估,另一方面在贷款发放后要对相关农业项目的执行情况进行及时跟进。对此,农担联盟采取了外部合作与内部建设相结合的策略。外部合作方面,由省级农担公司与中国农业银行、中国邮储银行等大型商业银行初步建立风险分担机制,风险分担比重从9∶1到7∶3不等。这样不仅合理降低了各级农担机构的担保责任,还推动了商业银行发挥自身在贷款审核、风险控制等方面的专业优势,以银担合作的方式提升了担保项目事前的风险管理效率。自身建设方面,农担联盟坚持以市场化的方式构建风险防控体系,建立起了包括反担保制度、供应链金融、基层农户建档、信用状况评级与风险追责制度在内的多项风控机制,在确保信息通畅的同时加强担保项目的事后管理,从而有效地降低了自身所面临的道德风险。
3.坚持自主经营原则,推动基层农业担保风控制度创新
农业担保需要对具体农业发展项目的资源基础、技术需求、市场前景等做出相对准确的预判,由此便产生了精细化、专业化管理的需要。在针对某一具体农业项目进行担保调研时,应本着因地制宜的原则,在综合考虑当地风土民情、技术条件和基础设施的基础上设计出符合地方特色的、有针对性的担保机制和担保产品。农担联盟在处理国家农担公司与地方农担公司的关系方面采用了较高水平的分权式管理,各个省级农担公司具有高度的自主经营权,国家农担公司仅通过重大农业项目的再担保与省级农担公司进行业务往来,并不干涉基层具体业务的开展。这种将主要的经营管理权交予地方的运营方式大大提升了整个联盟业务开展的灵活性,并为基层农业担保风控制度的创新提供了有益的土壤。
在这种鼓励探索与创新的经营文化影响下,各省农担公司与地区商业银行展开了密切合作,通过开发新型担保产品和担保模式,以风险控制为基础深入推进基层农业担保业务的开展。如安徽省农担公司与农业银行安徽分行创新银担合作模式,推出了“金担通”和“农担通”担保业务。“金担通”业务本质上是一种风险共担机制,其以中小乡镇企业、家庭农场、农业合作社作为主要支持对象,由担保机构、银行和地方政府签订三方合作协议按照约定比例共同承担担保风险。其中,基层担保机构承担40%、省级农担公司承担30%、银行承担20%、政府部门承担10%。这样,通过“4321”的比重划分全面地分散了基层农业担保的风险,同时调动了银担政三方面的力量共同支持地区农业的发展。而“农担通”业务则主要服务于农村小微企业,其贷款客户由省农担公司和农业银行共同推荐,入围名单的企业可以享受农担公司“见贷即保”的待遇,担保风险由省级农担公司和农业银行按照8:2的比重分担。“农担通”业务本质上是一种贷款资质选拔机制,其通过银担合作的方式有效地降低了潜在的担保风险,为基层农业担保业务的顺利进行提供了有力的保证。
三、借鉴与启示
农担联盟的风险管控机制为其他政策性担保机构提供了以下三点借鉴:首先,应完善组织架构及顶层设计,采用构建关键节点的方式合理划清风险分担界限,以避免不同经营主体之间的风险传导及业绩传染。第二,合理运用市场机制和政策机制,对于担保业务中的贷款人资格审查、信用评级、项目评估、再担保标准、风险补偿与风险共担机制等内容应采用市场化的方式加以进行,而在担保收费、贷款利率的控制方面可以通过财政补贴的方式减轻借款人的负担,以缓解由单一市场化机制所引发的逆向选择问题。第三,应通过多方合作积极创新担保业务模式,控制担保风险。
由于篇幅所限,本文只列举了部分基层农业担保业务的创新实践。随着农业金融服务的逐步发展,还可通过其他途径和方法有效地控制农业担保风险,例如与农业保险、农产品期货交易所开展合作共同应对农产品价格波动的风险。此外,对于成长型企业和初创企业还可以借鉴担保投资的运转方式,通过对融资担保内嵌认股权或转换权的方式促进被担保企业与担保机构之间的良性互动,以进一步提升融资担保对农业发展的正向激励作用。
责任编辑 陈利花
主要参考文献
[1]顾海峰.中小企业融资担保风险管理机制的重塑研究[J].南方金融,2011,(4):8-12.
[2]李万镝.财政支持农业担保机构的效应分析与对策研究[J].地方财政研究,2013,(1):60-64.
[3]张维.保险控股集团风险管理体制创新的路径分析[J].保险研究,2008,(9):36-40.
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