时间:2020-04-08 作者:唐洋 杨美利 张俭 (作者单位:南华大学管理学院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
一、自然资源资产离任审计的主要内容
领导干部自然资源资产离任审计的内容繁杂,涉及的种类繁多,考虑到此类审计在我国尚未形成一套完整的审计体系,现有的审计限制较多,进行全面审计缺乏可行性。目前,自然资源资产离任审计的主要目标是探索出一套切合实际的审计规范,确定有特色的审计内容,在此基础上逐步建立健全自然资源资产离任审计体系。
(一)自然资源资产管理情况审计
1.土地资源资产审计。对土地资源资产实施审计,应结合土地管理的相关政策和领导干部目标责任书,检查土地利用是否符合规定,是否按照土地利用规划执行。由于土地资源与其他自然资源不同,土地资源面积基本上是保持不变的,因此,应更多地关注土地资源的质量以及土地使用效率的变化,分析土地资源中的耕地、林地、建筑用地等明细分类中各类土地所占比例,评价新增建设用地面积是否超出预期范围,是否擅自改变耕地、林地的用途以及未利用地是否进行有效利用等。
2.水资源资产审计。重点检查区域领导干部任职前后期间水资源总量及质量的变化,主要审计水资源质量、水资源利用管理、水污染防治管理、用水效率管理、水资源保护管理等。通过检查水质等级、水质达标率等指标...
一、自然资源资产离任审计的主要内容
领导干部自然资源资产离任审计的内容繁杂,涉及的种类繁多,考虑到此类审计在我国尚未形成一套完整的审计体系,现有的审计限制较多,进行全面审计缺乏可行性。目前,自然资源资产离任审计的主要目标是探索出一套切合实际的审计规范,确定有特色的审计内容,在此基础上逐步建立健全自然资源资产离任审计体系。
(一)自然资源资产管理情况审计
1.土地资源资产审计。对土地资源资产实施审计,应结合土地管理的相关政策和领导干部目标责任书,检查土地利用是否符合规定,是否按照土地利用规划执行。由于土地资源与其他自然资源不同,土地资源面积基本上是保持不变的,因此,应更多地关注土地资源的质量以及土地使用效率的变化,分析土地资源中的耕地、林地、建筑用地等明细分类中各类土地所占比例,评价新增建设用地面积是否超出预期范围,是否擅自改变耕地、林地的用途以及未利用地是否进行有效利用等。
2.水资源资产审计。重点检查区域领导干部任职前后期间水资源总量及质量的变化,主要审计水资源质量、水资源利用管理、水污染防治管理、用水效率管理、水资源保护管理等。通过检查水质等级、水质达标率等指标,评价水资源质量是否达标。同时,根据水资源管理目标责任状,重点审计用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制排污等指标完成情况,揭露和查处水污染整改措施落实不到位、污水排放监管不严以及严重污染水资源等问题,落实水资源环境生态建设整改措施,实现水资源的可持续利用。
3.森林资源资产审计。首先应重点关注森林资源覆盖率、活立木蓄积量、砍伐量以及林地面积等。检查领导干部任期内林木增长量是否达到要求,人工造林面积是否按照目标责任书执行,是否存在滥砍滥伐现象等。其次关注领导干部任期内森林资源变化情况,客观分析人类活动和自然因素的影响程度。再次对于人为因素导致森林资源的减少,应分析年度砍伐额是否控制在规定限额内以及是否按照审批手续进行管理。
(二)自然资源资产政策法规执行情况审计
自然资源资产政策法规执行情况审计主要从两个方面进行:一是审计领导干部作出的关于自然资源资产的重大决策执行情况。检查决策的可行性、规范性和合法性,评价自然资源重大决策的执行结果是否符合经济效益。二是审计环境保护和修复制度的执行情况。检查之前年度自然资源环保中存在的遗留问题,对于破坏的生态区域是否及时进行修复。同时,从可持续发展的角度出发,判断区域修复工程的可行性,此外还应对整个区域的环保修复制度的制定和执行情况进行全面评价。
(三)自然资源资产开发使用状况审计
首先,应关注不可再生资源的开发使用情况。比如煤炭、石油等资源的开采使用,是否将不可再生资源按照长期计划进行开采使用,是否存在过度开采和资源浪费等情况。其次,关注可再生资源的持续利用情况。比如水资源、土地资源、生物资源等的持续利用情况,是否在现有经济条件下最大限度地充分利用可再生资源,是否存在闲置资源导致资源浪费,是否站在可持续发展的基础上开发使用自然资源等。最后,重点关注自然资源在领导干部任职前后实物量和价值量的变化。注重价值量和实物量核算基础的统一,便于进行纵向比较,以降低由于核算基础的不同而导致核算结果出现的差异。
(四)自然资源环保资金的管理和使用审计
首先,应重点关注环保资金的管理情况。审查自然资源的相关税费征缴情况,比如土地使用税、耕地占用税等是否按时征缴入库。同时,审查矿产资源使用费、水资源费、水利建设基金等征管情况。其次,关注环保资金使用情况。审查是否进行合理预算,是否专款专用,是否存在挪用专项资金的现象,确保资金用于保护自然资源和改善生态环境。
二、自然资源资产离任审计的实施路径
(一)以自然资源资产负债表作为审计基础
以自然资源资产负债表作为自然资源资产离任审计的基础,实施有针对性和代表性的审计。比如在沿海地区,重点关注海洋资源;在山西、内蒙、山东等煤炭资源丰富的地区,重点关注煤炭资源等。在对自然资源资产负债表进行审计时,应以当地自然资源净资产的变动值作为审计评价依据,变动值为正,表示领导干部任期内的自然资源资产处于增值状态,反之则相反。
(二)采取“先审后离”的审计模式
首先,应重视领导干部在职期间的抽查审计。对于自然资源价值较高、经费数额较大的区域,应将任中审计与离任审计相结合。其次,要结合领导干部的岗位职责和要求,划分领导干部任期前后的自然资源管理责任。在对离任领导干部实行离任审计期间,该领导干部处于“冷冻”期,不得接受新的任命和调动。对于新调任的领导干部,应按照相关规定进行岗位交接,明确两任领导干部各自的责任。最后,在完成离任审计时,离任领导干部应签订“生态环境损害终身追责协议”,对于审计中暂未发现的重大问题,保留终身追责的权利。
(三)开展联合审计的创新方式
由于自然资源保护具有跨区域、跨部门的特点,因此,在开展领导干部自然资源资产离任审计时,应打破传统单一审计模式,开展联合审计的创新模式。比如,针对水、大气资源等流动性较强的自然资源,上级审计机关应积极组织相关资源管理部门与审计机关共同参与。在统一审计目标、明确责任分工后,各部门的参与人员应各司其职,充分发挥联合审计的专业优势。同时,建立信息交流和数据共享平台,增强审计人员之间的沟通和交流,充分发挥审计部门和其他资源管理部门的监管职能。
三、构建自然资源资产离任审计的保障机制
随着国家对自然资源的保护愈来愈重视,领导干部自然资源资产离任审计必然会从先前的局部试点进一步拓展为在全国范围内实施。为了更好地促进生态文明建设,保证自然资源资产离任审计工作顺利开展,笔者认为,需构建一系列的保障机制。
(一)建立自然资源资产离任审计联席会议制度
建立自然资源资产离任审计联席会议制度,就是将国土、林业、水利等部门的相关人员纳入到自然资源资产离任审计小组中。建立联席会议制度,一方面,由相关部门提供最直接的数据,解决了由于取证难而妨碍审计进度的问题。另一方面,可以利用专家组的专业知识解决自然资源价值转化的难题。此外,由于自然资源资产审计具有综合程度高、专业性强的特点,引入第三方专家,能够有效降低审计误差,提高审计效率。政府审计机关作为审计主体,需要统筹协调自然资源资产离任审计监管部门的关系,做好人员分工及信息共享。
(二)构建自然资源资产离任审计评价体系
首先,明确划分领导干部的职责,对于分工不同的领导干部,选取的评价指标也各不相同。其次,将领导干部的评价结果分为A、B、C、D四个等级,对应的是优、良、中、差四个考核结果。同时,根据领导干部所承担的职责不同,将自然资源资产管理情况、自然资源资产政策法规执行情况、自然资源资产开发使用情况、自然资源环保资金的管理和使用状况设置不同的权重(总权重为1)。最后,为相应的领导干部进行打分评价,综合权衡得出考核等级。
(三)建立自然资源资产损害问责机制
建立自然资源资产损害问责机制就是要根据对领导干部的评价考核结果,对领导干部的自然资源管理情况实行不同的奖惩措施。针对在审计过程中发现的问题,要进行全程跟踪整改。同时,建立生态环境损害责任终身追究制,延长追责期限,真正实现领导干部自然资源资产离任审计的目标。
(本文系2016年度湖南省情决策咨询课题“领导干部自然资源资产离任审计研究”<16JCC014>的研究成果)
责任编辑 刘黎静
相关推荐