时间:2020-04-08 作者:江书军 (作者单位:河南理工大学财经学院)
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摘要:
现行《会计法》自1985年颁布以来,特别是历经两次修订后,在规范会计行为、维护市场经济秩序、提高会计信息质量、推进法治建立等方面发挥了重要作用。但随着我国经济发展进入新阶段,外部经济环境的变化对现行《会计法》的实施提出了新的挑战,导致部分内容已无法适应新形势下会计工作的要求。鉴于此,笔者从以下六方面提出相关修订建议。
一、突出《会计法》作为会计法律法规体系中基本法的地位
目前,我国会计法律法规体系从纵向来看呈现四级“金字塔”结构:《会计法》处于塔尖,属于第一层级,是制定其他各类会计法律制度规范的依据;第二层级是会计行政法规;第三层级是部门规章制度、规范性文件等;第四层级是单位内部会计制度。原则上讲,第二、三、四层级法规制度的出台必须以《会计法》为依据和指引,地位上从属于《会计法》,但现行《会计法》作为上位法,部分内容规定过于详细(如第二章“会计核算”中第十五条对于会计账簿的规范),削弱了会计主体的自由裁量权。因此,笔者建议,此次修订应在规范方式上采用“原则性导向”的模式,针对相关内容,着重规定其边界,厘清相互之间的关系即可,对于具体的操作规范可下放到下位法的制定过程中,并对目...
现行《会计法》自1985年颁布以来,特别是历经两次修订后,在规范会计行为、维护市场经济秩序、提高会计信息质量、推进法治建立等方面发挥了重要作用。但随着我国经济发展进入新阶段,外部经济环境的变化对现行《会计法》的实施提出了新的挑战,导致部分内容已无法适应新形势下会计工作的要求。鉴于此,笔者从以下六方面提出相关修订建议。
一、突出《会计法》作为会计法律法规体系中基本法的地位
目前,我国会计法律法规体系从纵向来看呈现四级“金字塔”结构:《会计法》处于塔尖,属于第一层级,是制定其他各类会计法律制度规范的依据;第二层级是会计行政法规;第三层级是部门规章制度、规范性文件等;第四层级是单位内部会计制度。原则上讲,第二、三、四层级法规制度的出台必须以《会计法》为依据和指引,地位上从属于《会计法》,但现行《会计法》作为上位法,部分内容规定过于详细(如第二章“会计核算”中第十五条对于会计账簿的规范),削弱了会计主体的自由裁量权。因此,笔者建议,此次修订应在规范方式上采用“原则性导向”的模式,针对相关内容,着重规定其边界,厘清相互之间的关系即可,对于具体的操作规范可下放到下位法的制定过程中,并对目前规定过于详细的内容进行删减或调整,优化会计法律法规体系结构,突出《会计法》基本法的地位,与下位法形成有效的“统驭”与“从属”关系。
二、拓展《会计法》相关内容
随着现代会计的不断发展,一些新生的会计问题无法在《会计法》中找到法律依据,从而致使部分会计工作的实施和推广无法得到切实的保护。从纵向来看,目前会计领域中应用较多的会计信息化、管理会计、内部控制等都没有明确的法律条款予以明确规定;从横向来看,随着《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的推行,建立健全政府会计核算体系成为当前会计领域改革中的热点问题,而这些内容在现行《会计法》中都没有体现。因此,笔者建议,一是要融合现代会计发展的新成果,可增设或调整现行《会计法》章节,增加管理会计、内部控制、会计信息化相关内容,明确界定各类型单位(企业与非企业性质)实施内部控制和管理会计的范围、要求、原则、报告出具等内容。同时,鉴于会计信息化与传统手工记账在记账方法、错账更正等方面的差异,为避免会计舞弊行为的发生,需从岗位设置、工作流程、档案储存、数据利用、审计监督等方面对会计信息化的应用规范进行要求,以保证会计信息资料的真实、完整。二是应在“会计核算”中增加“政府会计主体”的会计要素,同时涵盖会计核算、预算管理、资产管理等内容,鉴于政府会计改革正在稳步推进且《会计法》修订具有周期性,相关内容规定不宜过细,具体会计核算和管理可由主管部门根据《会计法》制定指引。
三、健全会计法律责任机制
我国会计法律法规体系存在重视行政处罚和刑事责任而轻视民事责任的情况,且处罚力度较轻,导致了会计违法成本较低,《会计法》的威慑作用不强,同时《会计法》与相关法律之间的协调关系有待进一步改善。因此,笔者建议,此次修订需进一步构建完善的会计法律责任机制。一是明确具体的会计违法行为及惩处措施,调增法律条款中对单位和相关会计人员违法行为的处罚力度,形成较强的法律震慑作用。二是构建会计民事责任制度,在法律责任中增加民事责任(企业会计)和国家赔偿责任(政府与非营利组织会计)条款,确定单位作为民事赔偿的责任主体,并对会计违法行为应当承担的民事认定标准、归责事由、举证责任、诉讼时效等进行详细的规定。三是协调《会计法》与其他相关法律之间的关系,明确《会计法》在经济活动领域中的基础性地位,以市场经济为导向,处理好《会计法》体系内外之间的关系,从机制和内容上实现与《预算法》《注册会计师法》《证券法》等各项相关法律之间的协调和衔接,系统性解决同类法律体系之间的竞合性问题。
四、重构会计监管体系
现行《会计法》虽然构建了政府监督、社会监督和单位内部监督“三位一体”的监管体系,但由于对各监管主体的职责界定不清晰,监管成本高但执法效果差,难以形成有效的监管合力。因此,笔者建议,《会计法》中对于“会计监管”的修订,必须要明确会计监管的概念和职责,从政府、社会、单位三个层面理顺会计监管体系的内在联系。根据监管权的来源可将会计监管分为内部监管和外部监管,内部监管主要是所有者和经营者,外部监管主要是政府部门、债权人及社会公众。在内部监管体系的设计中,需强调产权所有者的会计监管手段与途径(委托社会审计),构建单位及其系统内部的会计监管体系(实施内部控制制度),实现对经营者的有效监管。在外部监管体系的设计中,根据现行《会计法》规定,政府监管主要涉及财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门,鉴于多头监管的局面,此次修订中,可将财政部门界定为政府部门唯一的会计监管主体,而将审计、税务等部门作为业务监管主体,只对单位的经济活动进行监管,理顺监管主体之间的从属关系,以避免管理上各自为政、职能上相互交叉、监管上重复实施等现象再次发生。债权人及社会公众监管主要通过社会审计机构来实施,而鉴于社会审计有偿服务导致其独立性受到外部质疑的现状,可在《会计法》中明确法定审计事项、社会审计机构的资质条件、法律责任等内容,强化对注册会计师执业质量的监管。
五、加强会计主体权与责的匹配
现行《会计法》中规定的会计主体包括会计人员、会计负责人、单位负责人等,且在第四条、第二十一条、第二十八条、第四十五条和第四十六条中都对单位负责人作为单位会计责任主体进行了责任的明确界定。然而,在会计执法过程中,因会计违法遭受处罚的大多是会计人员,单位负责人却置身事外,不担负相应的法律责任,而责任的源头并非来自会计人员的会计行为,这种权与责之间不对称的现象较为普遍。因此,笔者建议,此次修订需从整体制度设计层面体现会计主体的权与责,在各层级法律法规中对各会计主体的权利、义务界定清晰,进一步明确并规范会计主体要素关系,设计相应会计主体的分权制衡机制,以保证内部会计监督的有效实施,进而保障会计目标的实现。
六、创新会计人员监管方式
现行《会计法》第四十二条、第四十三条规定,针对违法的会计人员应吊销会计从业资格证书,而今年财政部发布的《关于加强会计人员诚信建设的指导意见(征求意见稿)》起草说明中明确指出,“根据国务院常务会议精神,会计从业资格行政许可即将在《会计法》修订后正式取消,会计人员管理将失去原有的基础,会计人员管理工作面临转型升级。”因此,此次修订中,针对会计人员的监管,笔者建议可从政府、单位、行业协会三个方面创新监管方式。一是财政部门可对单位会计从业人员实行实名登记,构建会计人员诚信管理体系,并争取与审计、税务、工商、人民银行、银行监管、证券监管、保险监管等部门合作,通过联网联动实现对会计人员的监督和管理。二是进一步完善法律法规,强化单位负责人对会计违规违法行为应承担的责任,推动单位主动提高会计人员素质,使会计从业人员具有专业胜任能力。三是发挥会计行业协会的自律功能,为会计人员继续教育、合法权益的维护提供服务,作为连接政府和行业的桥梁和纽带,协助财政部门对会计人员实现间接管理。
责任编辑 李卓
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