建立经营性国有资产统一集中监管体系是国有企业改革的重要内容之一，地方各级政府正在进行积极探索，尚没有统一的模式。笔者通过对我国资产监管现状进行分析，就如何建立和完善适合我国国情的经营性国有资产统一集中监管体系提出改革思路。

一、经营性国有资产管理现状

现行的经营性国有资产管理体制实行全民所有，由国务院授权中央有关部门和地方政府管理，分为中央、省、地市、县四级，国务院代表国家行使国有资产所有权，地方国有企业由同级政府履行出资人职责。笔者把我国企业国有资产（经营性国有资产）主要分为工商、金融、文化、军工及涉密四大类企业，这四类企业分别由不同的部门代表国家进行管理。从中央层面看，一是由国务院国资委履行出资人职责的部分大型企业集团，基本属于工商类企业；二是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能的企业，包括中央金融企业、中央文化企业以及中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司等企业，涉及金融类、文化类和工商类企业；三是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项的企业，大多属于工商类企业；四是军工及涉密企业，由相关部门单位直接管理。省级企业国有资产管理体制与中央基本相同，只是金融、文化企业的监管主体在不同省市之间略有差异，有的是财政部门，有的是国有资产监管部门，有的是地方金融监管部门，个别省文化企业是党委宣传部门。地市一级基本与省相同，设立了国有资产监管部门，个别没有设立的一般由隶属财政部门的国资办等二级或内设机构监管。县级一般没有设立国有资产监管部门，由隶属财政部门的国资办等二级或内设机构监管。

二、构建经营性国有资产统一集中监管体系面临的主要问题

1.部分企业与主办单位依存度高。党政机关、事业单位所属企业（下称所属企业）多是主办单位职能延伸或技术成果转化的产物，与主办单位依存度较高。根据业务功能区分，所属企业大体分三类：一是科技类企业。通常有技术和市场竞争优势，经济效益较好，主办单位不愿放手，但企业在主观上愿意脱离主办单位行政化管理的束缚。二是公益保障类企业。依靠主办单位提供的业务资源生存，同时承担一些公益保障性服务职能。比如，高速公路服务区管理企业依靠交通系统生存，并承担着公路服务保障职能，即使亏损也不能随意关停服务区；高校后勤管理企业依靠高校生存，但在运营上特别是面向学生的收费等方面，要考虑学校稳定，不能单纯追求经济效益；机关技术保障企业承担着机关信息化技术研发和运维保障等服务。将此类企业与主办单位脱钩，企业将很难生存，主办单位相关服务也将无法保障，因此主管部门不愿放手，企业不愿分离。三是事转企企业。因解决事转企体制改革分流人员所办，是体制改革的产物，承担着维稳等社会功能，与主办单位在人事管理和业务经营上有着复杂的关系，比如部分科研机构转制企业，有的包袱重、问题多，主办单位愿意放手，但一旦脱离原主办单位，企业稳定问题很容易凸显。

2.部分企业性质复杂。一是执行企业会计制度的企业化管理事业单位。此类单位既有事业机构又在工商部门注册有企业，通常事业、企业人员混编混岗，资产混用，产权不清，且人为剥离难。二是零补助事业单位出资兴办的企业。此类企业通常是主办单位即零补助事业单位的经费来源，如将企业分离，这些零补助事业单位将失去主要的收入来源，进而会增加财政负担。三是部分单位由于占有使用的经营性资产总额较大，存在一些不规范的自行经营或出租的行为，管理分散，游离财政、国资等部门监管之外。

3.部分企业存在主办单位具有行政事业身份人员到企业任职情况。比如具有一定的管理和业务技能人员，由主办单位委派到企业带头创业，这些人员多是企业的领导层和业务骨干，如将企业与主办单位分离，大多在企业任职人员不愿随企业分离，愿回主办单位工作，而这些领导层和业务骨干离开，很多企业将难以为继。

4.部分企业存在拖欠职工工资、社会保险等费用及其他历史遗留问题。由于企业效益不好等原因，部分企业停产或半停产，拖欠职工工资、社会保险及税费等，很难有能力偿还。如要改革，处理不好这些问题，可能诱发一些影响社会稳定的状况。

三、构建经营性国有资产统一集中监管体系的改革思路

1.做好顶层设计，确定经营性国有资产统一监管的部门。现行国有企业监管主体有国资委、财政、行政主管部门，甚至党的宣传部门都负有监管职责。由于监管主体分散，监管内容、方式、标准和政策等不统一，造成企业间的职工薪酬、待遇等差别较大，国家对经营性国有资产的真实情况了解得不清楚、不全面等问题。要解决这些问题，笔者建议可由国务院授权一个部门负责经营性国有资产的统一监管工作(下称国务院重新授权部门)，负责确定监管内容、制定统一的政策和标准，各监管主体负责执行和落实。该部门可由国务院在国资监管和财政两个部门中选择，并相应调整和增加部门职能。地方各级政府比照中央确定监管部门。

2.确定统一集中监管范围。全部经营性国有资产都应纳入统一集中监管范围。

3.确定监管模式。经营性国有资产进行统一集中监管可以选择三种监管模式。第一种模式是国务院重新授权部门代表国务院履行出资人职责，把所有经营性国有资产都划归该部门进行统一集中监管。第二种模式是国务院重新授权部门负责经营性国有资产监管的总体工作，负责制定统一监管的内容、政策和标准，各有关部门仍按现行监管方式管理企业，但按统一监管的内容、政策和标准执行，并接受国务院重新授权部门的业务指导和监督检查。第三种模式是科学划分企业类型，实行分类监管。国务院重新授权部门负责经营性国有资产监管的总体工作，负责制定统一监管的内容、政策和标准。商业类企业统一交由国资监管部门履行出资人职责并进行监管，现不属国资监管部门的企业进行划转移交。公益保障类企业由国务院重新授权部门与有关部门签订委托监管协议或通过调整部门职责进行授权。金融、文化企业仍由财政部门监管，但按统一监管的内容、政策和标准执行。军工及涉密企业参照执行统一的监管政策、标准。三种模式各有优点和不足：第一种模式优点是彻底实现了政企分开、政资分开，不足是涉及经济体制、行政体制深层次改革和部门利益、个人利益深度调整，改革的动作大、阻力大、时间跨度长。第二种模式优点是最大限度衔接了现有管理方式，各方容易接受，但是政企分开、政资分开不彻底。第三种模式是第一种模式和第二种模式的结合，既保留了现有管理方式，减少改革的阻力，又基本做到了政企分开、政资分开。笔者按该种改革模式提出制度设计的思路。

4.确定监管方式。监管模式确定后，按国有企业类别确定不同的监管方式。监管方式可分为直接监管、委托监管、参照执行三种。按企业类别分为四类：第一类为商业类企业。这类企业全部由国有资产监管部门直接监管，现不归属该部门管理的原则上要进行划转移交。第二类为公益保障类企业。这类企业由国务院重新授权部门代表国务院委托主管部门监管，统一执行国务院重新授权部门制定的监管政策和标准。委托监管的内容签订协议书或通过调整相关部门职能进行授权。第三类为金融、文化企业。这类企业虽然是独立的市场主体，但在经济社会发展中承担着特殊职责，可仍由财政部门负责监管。第四类为军工及涉密企业。这类企业涉及国防和国家安全，由国家确定的相关部门单位负责监管，参照执行国务院重新授权部门制定监管政策和标准。

5.监管内容。对纳入统一集中监管范围的企业，重点以管资本为主实施集中统一监管。但考虑企业性质和功能的不同，监管侧重点有所不同。对由国资监管部门直接监管的企业，侧重监管产权登记与变更、财务信息统计分析、企业法人治理结构、领导人员管理、收益分配、国有资产基础管理等。对委托原主管部门监管的企业，侧重监管产权登记与变更、财务信息统计分析、考核政策等。参照执行的企业由有关部门结合实际确定监管内容。

另外，还要妥善处置好经营性国有资产划转移交过程中涉及的相关问题。如职工安置中机关事业单位人员的身份如何转换，原劳动合同如何延续，社会保险关系如何变更；僵尸企业如何退出和注销；土地资产如何处置；国有资产怎样保证不流失；欠缴的税费等债务如何偿还等。

责任编辑 刘良伟