时间:2020-04-08 作者:宋霞 (作者单位:郑州大学商学院)
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摘要:
国有企业改制中的一个重要问题是资产流失。随着《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》的贯彻落实,国家从企业外部加强了对国有资产流失的监管。改制企业是防范国有资产流失的主体,企业在改制流程中的具体操作方式和思路,决定了其改制期间和之后是否存在被追究资产流失责任的风险。
一、案例介绍
HE股份有限公司(以下简称HE公司)前身是一家H省JT厅下属的事业单位,2007年依据H省人民政府办公厅体制改革实施意见,由当时的自收自支事业单位改制成为国有占20%、员工和高管占80%的混合所有制科技型企业。
(一)接受审计署特派办检查
2015年11月,国家审计署Z特派办工作人员到HE公司进行稳增长审计,肯定了公司财务管理及纳税申报的规范性和严谨性,但在查看HE公司2007年改制的报告文件和凭证报表等资料后,对公司改制中涉及到的净资产上交问题产生了疑惑,并于2015年12月20日,向HE公司出具了名称为“H省2015年贯彻落实稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施情况跟踪审计”的审计取证单,标明的审计事项是“H省JT厅HE股份有限公司改制情况”。
审计事项摘要的核心内容是:HE公司滞留应上交改制公司净资产11519.32万元;H...
国有企业改制中的一个重要问题是资产流失。随着《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》的贯彻落实,国家从企业外部加强了对国有资产流失的监管。改制企业是防范国有资产流失的主体,企业在改制流程中的具体操作方式和思路,决定了其改制期间和之后是否存在被追究资产流失责任的风险。
一、案例介绍
HE股份有限公司(以下简称HE公司)前身是一家H省JT厅下属的事业单位,2007年依据H省人民政府办公厅体制改革实施意见,由当时的自收自支事业单位改制成为国有占20%、员工和高管占80%的混合所有制科技型企业。
(一)接受审计署特派办检查
2015年11月,国家审计署Z特派办工作人员到HE公司进行稳增长审计,肯定了公司财务管理及纳税申报的规范性和严谨性,但在查看HE公司2007年改制的报告文件和凭证报表等资料后,对公司改制中涉及到的净资产上交问题产生了疑惑,并于2015年12月20日,向HE公司出具了名称为“H省2015年贯彻落实稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施情况跟踪审计”的审计取证单,标明的审计事项是“H省JT厅HE股份有限公司改制情况”。
审计事项摘要的核心内容是:HE公司滞留应上交改制公司净资产11519.32万元;H省财政厅《关于对H省HE设计院改制中资产清算等有关政策问题的批复》(HC建办[2009]341号,以下简称HC建办[2009]341号文)中的债权追缴条款在2009年9月底把改制前的债权追缴期限定为6个月,则HE公司应于2010年3月前上交债权资产,并从2010年4月起,应对所欠的资金计算“资产占用费”。第一笔,2011年6月2日上交H省财政厅8362.505万元,滞留资金14个月(2010年4月至2011年5月期间);第二笔,2012年1月上交2985.10万元,滞留资金22个月(2010年4月至2012年1月期间);第三笔,2015年11月未上缴资产171.715万元,滞留资金68个月(2010年4月至2015年11月期间)。
审计人员要求HE公司在上述取证单上签署意见,由总经理签名加盖公司公章。HE公司看到取证单描述的信息确实和企业现存资料的实际情况相符,就签署了“与实际一致”的意见。随后,在审计署Z特派办撰写的2016年第一季度H省政府稳增长情况审计报告中,把对HE公司的审计事项列入“其他方面的问题”反映,并明确指出:HE公司需要上交按同期贷款利率测算的三项资产占用费合计970.07万元。并强调:一是由于H省JT厅对改制单位指导、监督不到位;二是由于HE公司未严格执行改制相关规定,滞留改制收入,所以责任主体是HE公司。
(二)梳理改制流程,上报整改材料
2016年4月26日,HE公司收到上级主管部门JT厅转来仅记录HE公司问题的审计报告单页复印件,要求HE公司针对审计发现问题在60天之内查明原因组织落实整改完毕,并把整改情况给上级监管部门写出答复意见。JT厅要求HE公司认真梳理改制的实际情况,核对清楚有关账目和改制净资产上交情况。
HE公司按照JT厅的要求,给H省政府报告了《关于审计署对H省HE公司审计问题整改的请示》。其核心内容是:此项审计问题得到领导高度重视,结合HE公司改制的实际情况,HE公司对审计报告涉及的相关事项,再一次逐一进行梳理和核实,并针对审计报告指出拖欠财政净资产产生利息970万元问题提出了两点异议:第一,H省财政厅下发的HC建办[2009]341号文中所要求的“债权的追缴期限”,是在没有预计到债权追缴难度及时间跨度时产生的,当追债遇到实际困难时,HE公司及时给财政厅书面汇报,并得到了追债金额达到72%可以延期支付的回复。所以当2011年5月25日回收债权到72%时,根据财政厅的答复,于6月2日上交H省财政厅8362.505万元。此外,HE公司改制的各种文件政策和答复函中,从未涉及“资产占用费”的问题,并且比照银行贷款利率计算利息不符合企业改制精神;第二,审计组引用的《国有资产收益收缴管理办法》财工字[1994]第295号文不适用于HE公司的情况。因为该文件不是针对国有企业改制的,国有企业改制也没有企业改制在资产清算审批期间应上交资产按贷款利率计算利息的规定,并且该文件已于2011年2月21日在《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十一批)的决定》(中华人民共和国财政部令第62号)中明确废止和失效。
H省政府接受了JT厅递交的HE公司的审计问题整改请示报告,并批示由财政厅针对HE公司的整改意见对照HC建办[2009]341号文向审计署Z特派办做出说明并发表意见。经过对改制过程中下发、上报、反馈、执行等文件和情况说明的梳理,发现HE公司从改制前学习领会H省人民政府办公厅《关于转发建设厅等部门单位体制改革实施意见的通知》(H政办[2003]110号)的精神,到落实改制措施的HC建办[2009]341号文,再到清产核资后有关债权资产的追回中遇到问题的请示报告及反馈意见《关于对HE设计院未回收债权核销问题的批复》(HC建[2011]725号),都针对债权追缴情况与上级主管JT厅保持着沟通和及时汇报;其时间跨度从2007年开始,经过2009年的资产评估清产核资,到2011年、2012年追收债权资金上交财政,以及上交审计前剩余171.715万元债权资产。在这些证据材料的支撑下,配合H省财政厅对HE公司执行HC建办[2009]341号文的情况说明,审计署Z特派办认可了HE公司《关于审计署对H省HE公司审计问题整改的请示》未产生“资产占用费的”意见,HE公司成功化解了对改制事项的审计风险。
二、案例分析
(一)HE公司改制过程中沟通不到位
HE公司的改制涉及到所有国有改制企业都经历的资产清查、审计等明确产权转让标的的事项,以及进行资产评估签署确定资产上交金额并履行上交手续的过程。时间跨度从2007年到2011年,涉及的管理部门有H省财政厅和JT厅等,所下发改制的批示文件和回复请示报告、都要通过JT厅再上报给财政厅等部门,财政厅的回复对象是JT厅,JT厅再把有关事项转发给HE公司,所以在改制信息的上传下达方面容易产生时差。HE公司在针对改制财产清查中,涉及到“应收账款”追缴的特殊事项、上交时间的衔接协调以及财政厅、JT厅的批复意见同审计人员的汇报和沟通不到位不全面,使得审计人员对HE公司改制前债权回收和上交问题产生了疑惑。
(二)HE公司对取证单的片面理解和莽撞签字误导了审计结论
在案例中,审计署特派办工作人员按审计工作流程,已经给予了HE公司充分发表意见的机会。对HE公司改制情况是否作为问题写入审计报告中,一个关键因素是HE公司对审计事项确认的态度和签字情况,即在审计署特派办审计报告起草之前,需要由被审单位对审计事项进行事先确认。审计取证单中所描述的被审计单位业务发生的现象是真实的,比如HE公司把资金分三次上交财政部门的三个时间点和三次的金额都是客观存在的事实,而这些内容确实是从HE公司的账簿记录中摘抄拷贝下来的,HE公司认为:审计取证单与会计记录的实际情况完全一致,没有理由不签署“与实际一致”的意见。而签字人员并不明白这样简单的结论性签字意见,可能会为误导审计结论的得出。
另一方面,审计署特派办作为国家审计的代表,根据经验,国有企业改制审计关注的重点是判断是否有国有资产流失问题?改制企业所欠国家的净资产是否及时足额上交?当看到HE公司从2007年开始改制,2009年签署审批改制文件,直到2011年,改制文件中约定的债权上交仍没有履行完毕,并且HE公司账面记录显示的追缴债权时间与HC建办[2009]341号文件中列明净资产中“应收账款”上交时间区间存在差异,再加上文件归档不全,漏存了关于追债金额最低达到72%可以延期支付的回复文件,使得审计人员对HE公司的改制净资产上交问题产生判断疑惑。
三、启示
(一)不断优化设计改制流程和方案
HE公司在改制时,认真学习领会了国家和H省的改制文件,同其上级主管部门JT厅一起设计了改制方案和流程,但对“应收账款”的追回时间和追讨难度存在估计不足的问题,留下了产生改制风险的隐患。
企业改制是一项复杂的系统工程,不同行业不同历史沿革的企业具有不同的特点,为保证改制企业的国有资产不流失、协调好多方利益、实现资产保值增值的目标,企业应在认真学习改制文件领会改制精神的前提下,结合自身情况,对改制工作设计好流程、做好详细的方案和规划,让参与改制的各方对工作流程和方案的实施结果事先做到心中有数。通过改制流程方案的备案存档,将其作为将来接受各方审计调查、规范改制行为、防范国有资产流失的基础索引证据材料。
(二)扎实做好改制流程中各项资产和收益的审计清查和评估工作
会计、财务和审计是防范改制中国有资产流失的关键,加强对改制企业主体所有债权债务的审计、清查和评估是解决关键问题的手段和措施。在进行评估之前,需要首先清产核资,把属于改制标的的企业资产、负债全部调整入账,避免漏报、少报,做到账务处理规范、审计作用发挥有力。为了从根源上防范风险,让清产核资更加规范,除了对投资、固定资产、无形资产、债权等全部资产进行审计、清查和评估外,还要由上级主管资产的管理部门参与这些具体工作并签字确认。
应收账款是改制企业资产评估最敏感最重要的资产,而坏账损失的界定是应收账款评估的难点,企业需要逐项核查应收账款的状况,向债务人发出询证函,按照坏账损失确认条件来认定坏账损失,按会计制度规定计入已确定的坏账损失。结合改制企业实际情况,对于账龄超过三年还未确认坏账的应收账款,分析未来坏账出现的可能性确认坏账比例,并对应收账款收回的时间和可能性进行评估。改制过程中做好清产核资和对应的审计评估工作,注重改制各种文本档案材料的起草撰写,还要关注主管部门对文本档案的签署意见。
(三)妥善保管改制流程操作档案,谨慎签署审计取证单意见
在本案例中,HE公司改制流程中具体的操作细节为妥善解决“资产占用费”问题、化解改制事项审计风险起到了关键作用。反思HE公司产生审计风险的主要原因,是对改制材料的归档保管不够完善,在公司的改制档案中漏存了HCZ[2011]56号文,使得审计署特派办审计人员无法依据完整的改制资料和档案,对HE公司改制的情况进行判断。
从规避审计风险的角度出发,改制企业必须全面完整的归档并永久保存改制流程和历史资料。当企业接受审计时,应该满足审计人员的合理要求并提供工作所需要的财务、业务等方面档案资料和企业管理的规章制度,从而为规避审计风险奠定证据基础。
虽然业界和学界多数人认为,审计取证单应注明所援引的法律法规,但由于《国家审计准则》中没有对此作出规定,所以,有的审计人员提供给企业签字盖章的审计取证单只陈述事实摘要,取证单仅发挥提炼汇总审计事实的功能,使得企业签字盖章时并不明确将要得出的审计结论和承担的审计风险。HE公司就是在不知道审计后果的情况下,仅仅针对审计人员摘抄的凭证、账簿中业务发生的实施情况,签署了“与实际一致”的意见。由于审计取证单是得出审计结论的基础、是做出审计定性和处理处罚的依据,也是审计机关和人员收集审计证据的过程,所以建议接受国家审计的企业管理人员在看到只陈述事实不引用法律法规的审计取证单时,需要同审计人员充分沟通、咨询所涉及的法律法规,并且了解可能得出的审计结论,然后再谨慎签署对审计结论有约束性的意见。
责任编辑 达青
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