时间:2020-04-08 作者:李峻 (作者单位:文化部财务司)
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摘要:
为了更好地贯彻落实《预算法》,2016年10月财政部印发《支出经济分类科目改革实行方案》(财预[2016]135号,以下简称135号文),对现行支出经济分类科目进行了改革。135号文指出,要“根据政府预算管理和部门预算管理的不同特点和管理需要,分设政府预算经济分类和部门预算经济分类两套科目,既有区别、又有联系地应用于政府预算和部门预算的编制、执行、决算、公开和会计核算。”
一、改革的主要内容
一是在预算编制环节,部门(单位)按照部门预算经济分类科目编制部门预算,各级政府财政部门按照政府预算经济分类科目编制本级政府预算报同级人民代表大会批准。
二是在预算批复环节,各级政府财政部门在原有按部门预算经济分类批复部门预算的基础上,将政府预算经济分类作为部门经费来源和申请款项的控制科目一并批复。
三是在预算执行环节,支付指令按照政府预算经济分类填写,执行中部门(单位)如需对政府预算经济分类“类”级科目进行调剂的,应当报本级财政部门批准,部门(单位)不得自行办理;需要对“款”级科目进行调剂的,由部门(单位)自行处理。
四是在决算编制环节,政府决算编制使用政府预算经济分类,以财政总预算会计数...
为了更好地贯彻落实《预算法》,2016年10月财政部印发《支出经济分类科目改革实行方案》(财预[2016]135号,以下简称135号文),对现行支出经济分类科目进行了改革。135号文指出,要“根据政府预算管理和部门预算管理的不同特点和管理需要,分设政府预算经济分类和部门预算经济分类两套科目,既有区别、又有联系地应用于政府预算和部门预算的编制、执行、决算、公开和会计核算。”
一、改革的主要内容
一是在预算编制环节,部门(单位)按照部门预算经济分类科目编制部门预算,各级政府财政部门按照政府预算经济分类科目编制本级政府预算报同级人民代表大会批准。
二是在预算批复环节,各级政府财政部门在原有按部门预算经济分类批复部门预算的基础上,将政府预算经济分类作为部门经费来源和申请款项的控制科目一并批复。
三是在预算执行环节,支付指令按照政府预算经济分类填写,执行中部门(单位)如需对政府预算经济分类“类”级科目进行调剂的,应当报本级财政部门批准,部门(单位)不得自行办理;需要对“款”级科目进行调剂的,由部门(单位)自行处理。
四是在决算编制环节,政府决算编制使用政府预算经济分类,以财政总预算会计数据为基础生成。部门决算编制使用部门预算经济分类,以部门(单位)会计核算数据为基础生成。
二、现阶段存在的问题分析
正如中国社科院战略研究院研究员杨志勇所言,政府预算和部门预算支出经济分类分开,是本次改革的重要看点。支出经济分类科目改革有利于增加财政透明度,提高国家治理能力;同时也是落实新《预算法》的一大举措。但结合135号文的具体规定及我国行政事业单位的实践,笔者认为现阶段还存在以下问题亟待研究和解决:
(一)“政府”概念口径不一致
财政部发布的《政府会计准则——基本准则》规定:政府会计主体是“与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位”,里面的“政府”可以理解为是一个“大政府”的概念。而135号文体现的改革内容是通过分设两套经济分类,清晰反映政府对行政(参公)单位、事业单位、企业、个人补助等内容。135号文中的“政府”应理解为“行政单位”或“参公管理的事业单位”的概念。笔者认为,立足于整个预算管理的全过程,需进一步协调统一“政府”概念,明确预算资金管理的主体,进而明确管理主体的责任和义务。
(二)“经济分类”具体科目内涵有待完善
根据135号文的要求,两部分经济分类之间应该保持严格的对应关系,以便政府预算和部门预算保持衔接。其中政府科目涉及12类、53款,最大的特点是单独反映了区别于事业单位的各项“政府”支出(如表1所示)。
从表1可以看出,政府对事业单位的支出集中反映在“505”类,但在具体操作层面,从管理口径上看仍存在以下值得商榷的地方:
一是科目“粗”“细”程度不一致,将影响数据汇总和分析,如财政部门要查询某部门的工资福利支出,取数规则是“501”+“50501”;而反映该部门的基本建设支出时,取数规则是“509”,按目前的规则无法直接区分是机关还是事业单位的基建支出。
二是科目说明有待规范。表1中出现了“政府”、“机关和参公事业单位”、“事业单位”等主体,这些主体的内涵和外延存在交叉和重叠。
三是个别科目设置不利于预算管理的需要。如基本支出预算定额项目包括了人员经费和日常公用经费,其中的人员经费则包括了“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”,当财政部门审核某部门人员经费时,135号文的方案将不可能提供有用的信息,需要按照“501”+“503”+“50101”归集数据;如财政部门要审核某部门的公用经费时,需要按照“502”+“50502”归集数据,上述数据归集完成后,还要和部门科目中的“301”+“303”及“302”+“310”的数据进行对比,才能得出正确的数值,这样的科目设置影响了数据报送的质量。
(三)部门(单位)执行预算时的科目转换导致信息失真
根据135号文的要求,部门(单位)在预算执行中支付指令按照政府预算经济分类填写,但会计核算和决算使用部门预算经济分类,这便导致在实际操作中,对于同一笔业务要同时体现两种科目。如支付一笔劳务费,签发的支付令是“50205委托业务费”、会计记账和决算报表却体现为“30226劳务费”。费用归集上存在的口径不一致使得实际业务支付工作量增加,同时也影响了预决算对比。由此可见,两套科目转换需要进一步衔接。
(四)审批环节缺乏对应配套措施
根据135号文的要求,部门(单位)在预算执行中如需对政府预算“类”级科目进行调整,应当报财政部门审批。但对于实际操作过程中所涉的报批流程、权限、时间以及申报材料要素等内容并未作出明确的规定,需要有更详细的制度支持。
(五)与其他政府会计改革衔接不足
目前我国部门预决算公开、国库集中收付、政府会计制度、权责发生制政府财务综合报告制度等多项改革措施正在不同范围内同时推进。与政府会计领域的其他改革相比,支出经济分类科目改革是一项基础性工作,一套相对完善的科目体系能够成为打通和联结预算管理各环节的纽带和桥梁,能够将预算、核算、决算有机串联起来。如果桥梁本身存在不连续、“粗”“细”不一致、工作量大等缺陷,将直接影响“三算合一”,进而对预算管理的全过程产生不利影响。
三、改进建议
关于实施支出经济分类科目改革的目标,135号文作出了如下阐述:“旨在从支出经济属性的维度清晰、完整、细化反映政府用于工资、机构运转、对事业单位补助、对企业投入以及对个人和家庭补助支出等方面的情况,从而有利于合理确定各级政府和各部门的支出预算,进一步规范支出行为。”为实现以上目标,笔者建议从以下五个方面完善改革措施:
一是应站在提升财政管理信息化水平的高度看待这项改革。财政部2009年印发的《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》明确提出,要建成各级财政部门内部、财政与同级相关部门、上下级财政部门互联互通的一体化财政管理信息系统,通过系统实现全国预算自动汇编、收支执行数和决算数及时汇总,即实现“三算合一”。笔者认为,支出经济分类科目改革正是提升财政管理水平的最重要的基础性工作。打通各部门、各行业的“数据孤岛”,关键在于“数据字典”的编辑。从这个高度上看,对支出经济分类科目的改革应该以确保财政管理信息流、资金流、数据流一体化为原则来设计科目使用规则。
二是应进一步规范两类科目的口径、使用范围,细化科目说明,对于目前“政府”预算经济分类科目,建议更名为“财政”预算经济分类科目,该类科目适用于财政部门汇总报送部门预算、批复预算等工作需要,同时将有关事业单位所发生的各类费用提升到类级科目,具体建议如表2所示。
部门(单位)在实行报送预算、执行预算、会计核算、决算等工作时,全过程使用部门预算经济分类科目,打通“预算、核算、决算”各个环节。每年布置下年度预算时,财政部门可及时发布两套科目的对应关系表,适应预算、决算公开信息的需要。
三是应使用信息化手段自动转换两套科目编码,建议通过委托代理银行或软件公司,制定科目转化规则,通过信息技术进行科目转化,减少人为操作错误的风险。在编制预算阶段,建议由财政部门汇总部门预算后,将部门预算经济分类科目转换为“财政”预算经济分类科目。在预算执行环节,部门(单位)按照部门经济分类填写支付指令,代理银行收到支付指令后,通过信息技术进行科目转化。
四是应明确财政部门的审批权限、范围和工作流程,建议财政部门与预算执行管理相关规定挂钩,放宽对于经济分类科目使用的审批范围,强化动态监管机制。对于500万元以下的预算执行事项,建议授权部门(单位)加强审核监管,避免出现科目使用错误的情况;对于500万元以上的事项,配合财政直接支付审核工作,由财政部门监督管理科目使用情况,从源头上杜绝错误发生。
五是应做好与相关改革的对接工作,建议财政部门统筹解决政府收支分类科目、政府会计制度、政府权责发生制财务综合报告等工作的衔接,从单位的范围、资金归集、信息编码、监管口径等方面,建立全过程的管理机制,解决预算信息碎片化的问题,从基层单位角度、从实际操作的层面提升预算管理的科学化、精细化水平,提高预算透明度。
责任编辑 张璐怡
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