时间:2020-04-08 作者:王惠平 (本文作者系海南省财政厅副厅长)
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摘要:
海南省财政厅在财政部的指导和帮助下,开展了部分预算单位权责发生制会计改革试点,并率先进行政府综合财务报告和部门财务报告试编的探索,为财政部全面推行权责发生制财务报告编制和制定政府会计改革相关政策提供了有益的参考。
一、先行开展政府会计权责发生制改革试点
2005年以来,海南省在会计集中核算和国库集中支付有机结合、整体推进的基础上,走出了一条财政财务大集中管理的路子,建成了一个涵盖部门预算编制、预算管理、国库集中支付、工资统发、非税收入、政府采购和会计核算等主要财政业务的一体化政府财政财务管理系统,实行会计人员集中管理、会计业务集中办理和银行账户集中监管的业务操作模式。财政财务大集中管理使海南在开展政府会计权责发生制改革试点上具有得天独厚的优势。
(一)充分论证,制定改革方案
2009年年初,海南省财政厅在广泛征求意见的基础上制定了本省行政事业单位会计核算权责发生制改革试点的纲领性文件——《权责发生制改革会计核算办法(试行)》,确定了六项改革内容:一是建立预算会计与财务会计有机结合“二位一体”的政府会计运行体系,分别建立预算会计账套和财务会计账套;二是整合行政单位会计制度...
海南省财政厅在财政部的指导和帮助下,开展了部分预算单位权责发生制会计改革试点,并率先进行政府综合财务报告和部门财务报告试编的探索,为财政部全面推行权责发生制财务报告编制和制定政府会计改革相关政策提供了有益的参考。
一、先行开展政府会计权责发生制改革试点
2005年以来,海南省在会计集中核算和国库集中支付有机结合、整体推进的基础上,走出了一条财政财务大集中管理的路子,建成了一个涵盖部门预算编制、预算管理、国库集中支付、工资统发、非税收入、政府采购和会计核算等主要财政业务的一体化政府财政财务管理系统,实行会计人员集中管理、会计业务集中办理和银行账户集中监管的业务操作模式。财政财务大集中管理使海南在开展政府会计权责发生制改革试点上具有得天独厚的优势。
(一)充分论证,制定改革方案
2009年年初,海南省财政厅在广泛征求意见的基础上制定了本省行政事业单位会计核算权责发生制改革试点的纲领性文件——《权责发生制改革会计核算办法(试行)》,确定了六项改革内容:一是建立预算会计与财务会计有机结合“二位一体”的政府会计运行体系,分别建立预算会计账套和财务会计账套;二是整合行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度,实现“三合一”,创立了统一的政府会计制度模式;三是针对政府会计要素不同特征,确定了分步推进权责发生制核算应用办法;四是改革财务报表纵横交错、条块分割的做法,分别编报预算报告和财务报告;五是尝试实现项目成本的合理归集;六是衔接新旧制度模式,确保财务结果的计量和反映的延续性。这些核心改革内容在设计上的科学性和前瞻性为后面试点工作的有效开展并取得良好成绩奠定了坚实基础。
(二)边试边改,逐步扩大权责发生制改革试点
根据试点工作需求,海南省财政厅开发并实现了一个单位对应两个账套,一笔经济业务事项分别按照不同的记账基础,在预算会计账套和财务会计账套中生成、反映,以及固定资产系统折旧和预算二级控制等系统相关功能,为试点改革创造了良好的系统运行条件,提高了工作效率。2009年6月,海南省医学院和海南省农业厅作为首批单位开始了试点。试点一年后,为尝试建立一个微型的部门层面报表合并模型,海南省财政厅结合国内政府会计改革最新动态、试点经验和财政部提出的深入试点要求,修订完善了《权责发生制改革会计核算办法》,经报省政府批准,于2010年7月印发了《海南省政府会计改革扩大试点工作方案》,进一步扩大省本级单位试点范围,将海南省教育厅和海南省科技厅纳入试点范围。通过权责发生制改革试点初步确立了一级政府的财务报告雏形,为更真实、完整反映政府整体的资产负债状况打下基础,也为合理归集公共产品和服务的成本、科学开展绩效评价探索了新的路径。
二、积极总结试点经验,为制定政府会计改革方案提供参考
为了充分发挥海南试点对我国政府会计改革的启示作用,我们在不断深化试点的同时,也注重加强总结汇报工作,及时对改革成效及试点过程中遇到的有关重大问题做了总结,先后形成了5期改革试点备忘录和4份汇报材料,分别呈送全国人大预工委、财政部相关司局。同时,海南省财政厅主动承担财政部会计司2011年度八个重点课题之一——“政府会计相关问题课题研究”的牵头任务,联合北京、福建、深圳、甘肃、中直管理局和新疆兵团财务局开展政府会计课题研究,以财政改革发展为导向,以解决我国现行预算会计体系问题为立足点,兼顾操作性和前瞻性,既适当借鉴国际先进和成功经验,又充分考虑实际国情与环境,对政府会计涉及的各方面问题进行了全面、系统研究和探讨,最终形成一份有价值、可借鉴的研究报告,得到了有关方面的肯定和好评。
三、以政府会计准则为指导,开展政府综合财务报告试编工作
2013年,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》,明确提出要建立权责发生制政府综合财务报告制度,2014年国务院印发《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号),政府综合财务报告制度改革正式拉开了序幕。2015年10月,《政府会计准则——基本准则》发布,为政府会计准则体系的建立做好了顶层设计。
海南省以《政府会计准则——基本准则》和财政部有关权责发生制政府财务报告试编文件为依据,发扬积极参与政府会计改革理论研究与实践探索的优良传统,依托财政财务大集中管理的体制机制、信息系统和专业化队伍优势,配合财政部积极推进政府部门财务报告制度改革,顺利开展了政府部门财务报告试编工作。
(一)主动协助制定财务报告编制办法
2015年年初,海南省财政厅主动成立了部门财务报告编制小组,以海南省文体厅为对象,采取部门汇总取数、集中调整抵销的方式,探索编制了权责发生制政府部门财务报表,内容包括研究确定权责发生制财务报表项目、编制会计科目和报表项目对照表、厘清按权责发生制原则需要调整的事项和需要抵销的内部交易事项等,为财政部制定政府部门财务报告编制操作指南提供参考。
(二)积极配合财政部做好新制度试点前期调研
2016年1月,海南省财政厅根据财政部政府财务报告编制三项制度的要求,采取基层单位逐级编报、省级合并基层单位报表的方式,再次编制海南省文体部门2015年度财务报告。为做好试编工作,省财政厅部门财务报告试编小组迅速启动,利用海南实行会计大集中核算管理的体制优势组织调配人员,发挥团队精神,分工协作,在短短5天内便完成试编工作任务,归纳出部门财务报告编制存在的一些实际问题,提出了开发部门财务报告编报软件、统一设置明细科目或辅助要素、做好清产核资等试编基础工作的政策建议。
(三)全面开展权责发生制政府财务报告试编工作
2016年3月,按照2015年度权责发生制政府财务报告试编操作指南要求,采取基层单位逐级编报方式,海南省在全国率先在省本级全面开展部门财务报告编制工作,将省本级98个部门329家实行会计集中核算的单位纳入2015年度部门财务报告的编制范围,全省共20个市县(区)35个部门也开展了试编工作,此轮试编不再以部门决算数据为编制依据,而是按照编制办法和操作指南要求,以单位会计报表为基础,通过层层汇总、抵销、调整生成部门财务报表,再将所有部门财务报表和财政层面报表合并,最终形成2015年度政府综合财务报告。
四、以政府会计改革为动力,提升财政财务管理水平
海南省财政厅通过多年来的政府会计权责发生制改革试点和权责发生制的财务报告试编,在提升政府财政财务管理水平方面取得了积极的成效。
一是通过政府会计改革,基本了解了政府和部门(单位)资产负债情况,可以集中精力开展往来账务清理工作,协助预算单位解决十几年来累积的长期挂账问题。2015年省本级清理预算单位债权60.9亿元,清理率为29.53%,清理债务76.69亿元,清理率为27.25%,从而进一步加强了预算单位资产管理和债务风险防控,确保政府财政的可持续良性运转。
二是通过政府会计改革,一定程度上能够归集、反映政府运行成本和费用,有利于开展财政绩效评价,降低预算单位运行成本,提高管理效率,实现公共资源的有效配置。
三是通过政府会计改革,能够动态反映政府预算执行信息和财务状况,盘活存量财政资金,提高资金使用效益。2015年海南省财政厅共协助预算单位盘活实有账户存量资金2.9亿元,协助收回历年实有账户沉淀资金3.72亿元。2016年,截至8月底,盘活财政沉淀资金10.46亿元。
五、关于推进政府会计改革的建议
(一)完善政府会计基本准则和具体准则的配套制度
新的行政单位会计制度和事业单位会计制度实施以来,相应的配套措施未及时跟进,如对固定资产折旧年限缺乏统一规定、公共基础设施的核算管理缺失等,在一定程度上影响了政府财务报告的准确性、真实性和可比性。相关制度没有统一规定固定资产的折旧年限标准,致使各预算单位在计提折旧时没有统一的标准,对同一类型的资产采用不同的折旧年限,影响了当期折旧费用的准确性和可比性。新行政单位会计制度实施以来,有关指导如何对未入账的公共基础设施进行清查核实、价值评估和登记入账的配套文件一直未见出台,公共基础设施账实不符的问题一直没有得到有效解决,影响了财务报告的真实性。建议尽快制定统一的固定资产折旧年限标准,提高报告信息的准确性和可比性;尽快出台指导公共基础设施清查核实、价值评估和登记入账的有关规定,确保全面准确反映政府资产状况,保证报告信息的真实性。
(二)尽快制定出台统一的政府会计制度
现行的政府会计标准体系不仅包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度,还包括分行业的事业单位会计制度、有关基金会计制度等,可谓种类繁多,缺乏统一规范的体系,各部门、单位之间的会计信息可比性不高,通过汇总、调整和分析抵销,难以提供准确完整的权责发生制政府财务报告。为了统一现行各类行政事业单位会计标准、夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本的核算基础,财政部发布了适用于各级各类行政事业单位的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)》。建议尽快修订完善并出台该制度,从会计核算的角度,统一经济业务权责发生制的会计处理,从根本上解决会计信息可比性,降低权责发生制政府财务报告的编报难度,提高政府财务报告的会计信息质量。
(三)开发政府财务报告信息系统
在试编阶段,政府综合财务报告的编制基本采用纯手工操作,工作量大,效率低。部门财务报告试编时,虽然利用GFMIS报表系统的优势,实现了自动从账簿取数、自动汇总部门数据等目标,但在财务分析指标计算、报表数据审核等环节采取的仍是手工方式,工作量大,效率低,抵销调整的疏漏难以避免。建议尽快开发政府财务报告信息系统,借助财务数据自动采集、数据管理功能以及政府财务报告涉及经济事项合并、抵销、调整规则处理机制,规范报告编制、上报工作,减轻内部数据核对工作量,提高财务报告编制效率和质量。
(四)建立完善财务分析指标体系
从试编操作指南来看,财务分析指标数量偏少,不能满足全面系统分析单位财务状况的需要,有的指标公式有待商榷,如资产负债率中的资产是否应剔除公共基础设施和政府储备物资(因为这两项资产不能用于偿还债务)等。建议进一步完善试编操作指南,增加财务分析指标,修订有关指标计算公式,建立完善政府财务报告分析指标体系,为预算单位开展财务分析提供更多指标选择。
责任编辑 李卓
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