摘要:
PPP模式一般直译为公私合作模式,在我国称为政府与社会资本合作。当前我国公共服务领域应用PPP模式正处于探索阶段,政府、市场、项目三方面共同决定了项目的成败,笔者拟对以上三方面的关键因素进行分析。
(一)政府方面
1.健全的PPP法律法规体系。目前,我国已经初步形成了较为完整的法制体系,为PPP模式的立法奠定了良好基础。但由于不同法律法规之间缺乏衔接,适用范围各有侧重,制度层面还存在相互矛盾之处;现有规范性文件法律效力不高,难以满足PPP项目建设和运营管理的需要。
国外PPP模式运用相对成熟的实践证明,作为顶层制度设计的健全的法律法规体系是PPP模式成功应用推广的关键因素之一,法国、希腊、比利时、西班牙、巴西、韩国均制定了专门的PPP法。借鉴国外经验,我国应积极推进PPP相关立法,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,形成制度化、体系化的法律框架,使各方利益得到保障。
2.专门的PPP统筹管理机构。英国、加拿大、澳大利亚等国均设立了专门机构负责推广应用PPP模式:英国财政部下属的基础设施局(IUK)全面负责PPP工作,为所有公共管理部门提供PPP专业管理;加拿大建立了联邦和省两个等...
PPP模式一般直译为公私合作模式,在我国称为政府与社会资本合作。当前我国公共服务领域应用PPP模式正处于探索阶段,政府、市场、项目三方面共同决定了项目的成败,笔者拟对以上三方面的关键因素进行分析。
(一)政府方面
1.健全的PPP法律法规体系。目前,我国已经初步形成了较为完整的法制体系,为PPP模式的立法奠定了良好基础。但由于不同法律法规之间缺乏衔接,适用范围各有侧重,制度层面还存在相互矛盾之处;现有规范性文件法律效力不高,难以满足PPP项目建设和运营管理的需要。
国外PPP模式运用相对成熟的实践证明,作为顶层制度设计的健全的法律法规体系是PPP模式成功应用推广的关键因素之一,法国、希腊、比利时、西班牙、巴西、韩国均制定了专门的PPP法。借鉴国外经验,我国应积极推进PPP相关立法,着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题,形成制度化、体系化的法律框架,使各方利益得到保障。
2.专门的PPP统筹管理机构。英国、加拿大、澳大利亚等国均设立了专门机构负责推广应用PPP模式:英国财政部下属的基础设施局(IUK)全面负责PPP工作,为所有公共管理部门提供PPP专业管理;加拿大建立了联邦和省两个等级的PPP中心,协助政府推广和宣传PPP模式,负责具体PPP项目的开发与实施;澳大利亚设立国家层面的PPP管理机构——澳大利亚基础设施局(IAU),负责合理解释PPP项目决策过程,进行项目合理性和财务性分析,发布PPP发展指南。
我国可以借鉴其他国家的做法,在国家层面设立专门的PPP统筹管理机构,负责PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持统计分析等工作;地方设立专门的PPP管理机构,依据国家的标准和流程,具体负责本地区PPP项目的实施与监管。
3.地方政府契约意识和信用水平。PPP模式作为一种公共事业项目融资方式,其能否推广实施与政府的契约意识与信用水平密切相关。我国在推广PPP模式的过程中,部分地方政府契约意识淡薄,政府信用不足;或者政府换届影响地方政府信用,引发行政风险。因此,我国需进一步健全地方政府信用评价制度和构建诚信评价指标体系,建设公共服务领域政府和社会资本合作信用平台,向社会披露地方政府的履约情况;建立地方信用监管的法律依据,明确法律保障及解决机制,在合同中注明争议解决的仲裁机构和条款。
(二)市场方面
1.足够的、可利用的金融市场。公共服务领域项目投入大,发展良好的金融市场对于项目融资至关重要。目前,我国资本市场还不完善,PPP项目融资渠道仍然主要依赖银行贷款。但银行等金融机构缺乏对PPP模式的了解,再加上利率市场化改革,银行出于对中长期贷款的风险规避,提供PPP项目中长期贷款的兴趣不高。即使有银行愿意提供PPP项目贷款,常常要求项目公司的母公司提供连带保证,扩大项目贷款的追索范围,增加了项目公司的融资难度。
所以,在以间接融资为主的金融市场中,PPP模式急需拓展新的融资渠道,可通过开放金融市场吸引社会资本进入银行业、健全完善金融市场法规、培养高素质的金融财务人才等方式,为开发性金融机构的长期贷款、公司债券、项目收益债券、社保资金和保险资金等低融资成本金融工具的开发和使用提供良好的市场环境。
2.有效的价格形成机制。PPP模式提供的公共品和服务具有非排他性、非竞争性和自然垄断等特性,单纯依靠市场难以形成合理的价格。而价格是PPP模式中政府、社会资本、消费者各方风险利益分配的最直接表现形式,如果没有科学合理的定价及调价机制,在几十年的项目运营期内,可能会由于风险利益分配不合理导致社会资本提前退出。
基于PPP模式风险共担、利益共享的特点,公共服务项目的价格机制既要保证政府和消费者的利益,又要保证PPP项目公司有合理的收益和适当的风险,即以最低的价格和最低的风险提供公共产品或服务。实践中,需要政府在市场形成价格基础上进行相应管制,即采取竞争性定价和政府限价相结合的定价模式,定价方法可以采用平均成本加成定价法或者投资回报率法。就平均成本加成定价法而言,设置初始定价和价格调整两个步骤:公共产品的初始定价关键是确定平均成本和合理利润,应在科学测算项目成本及税费的基础上,参考行业平均成本和利润,确定一个相对科学合理的价格,通过政府监管避免项目公司弄虚作假、税费混淆;价格调整是在项目后续运营过程中,为防止项目亏损或暴利,适时根据风险状况进行价格调整。
(三)项目方面
1.项目的财务可行性。PPP项目的财务评价是指基于国家现行的财税制度和价格体系及有关法规,通过构建项目的财务模型,从项目财务角度分析和计算项目的财务清偿能力、赢利能力和财务生存能力,以判别项目的财务可行性。财务分析是PPP项目绩效评价的核心,是项目投资决策的重要依据,也是银行等金融机构提供贷款的依据和有关部门审批项目的重要依据,是保证整个PPP项目顺利立项、建设、融资、顺利完成的基础。
实践中,要从融资前与融资后两个方面开展PPP项目的财务可行性分析,融资前的分析主要是对融资前的现金流进行分析,借此判断整个项目是否具有良好的盈利能力,从而做出相应的投资决策;融资后的分析是对整个项目的盈利能力、偿还能力、财务生存能力进行分析,从而制定相应的融资方案,进行融资决策。
2.项目的风险分担管理。PPP项目周期长、投入资金大、涉及的参与方众多,存在法律变更、审批延误、政府信用、价格调整等诸多风险,建立公平合理的风险分担机制至关重要。对于具体的PPP项目而言,项目可行性论证期间充分分析风险种类,确定好风险分配原则,将风险分配给最有能力承担且能产生最大效益的一方,政府承担政治风险、最低需求风险,法律风险等;社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护风险,不可抗力等风险由双方共同承担。
责任编辑 李斐然