时间:2020-04-08 作者:宋衍蘅 (作者单位:北京外国语大学国际商学院)
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摘要:
根据美国宪法,职业许可和教育都属于“剩余权力”,归属于州一级议会。1896年,纽约州议会首次通过《注册会计师法》,明确规定了注册会计师为专门职业,并对资格的取得及其管理作出具体规定。随后各州议会相继通过立法明确本州的注册会计师资格取得、注册证书发放、后续教育等具体安排,并成立了会计事务委员会(Board of Accountancy)或类似机构负责具体管理与实施工作。为便于各州注册会计师相关法规制度的协调统一,在美国注册会计师协会(AICPA)的推动下,各州会计事务委员会成立了全国联合会(NASBA)。由于行政管理体制差异,一般认为美国州会计事务委员会为美国管理注册会计师行业的州级政府机构。但也有研究指出,州会计事务委员会并不具有政府机构的性质。为深入讨论美国各州会计事务委员会的法律地位和主要职能定位,笔者分析了55个州和行政辖区的会计事务委员会的性质,并选取了有代表性的加利福尼亚州、弗吉尼亚州、纽约州进行了深入比较,研究了州会计事务委员会的职能、组成和经费来源等的差异,同时研究了美国各州会计事务委员会全国联合会的职能和性质等,以期对我国注册会计师管理的相关制度建设有所借鉴。
一、美国各州会计事务委员会的隶属关...
根据美国宪法,职业许可和教育都属于“剩余权力”,归属于州一级议会。1896年,纽约州议会首次通过《注册会计师法》,明确规定了注册会计师为专门职业,并对资格的取得及其管理作出具体规定。随后各州议会相继通过立法明确本州的注册会计师资格取得、注册证书发放、后续教育等具体安排,并成立了会计事务委员会(Board of Accountancy)或类似机构负责具体管理与实施工作。为便于各州注册会计师相关法规制度的协调统一,在美国注册会计师协会(AICPA)的推动下,各州会计事务委员会成立了全国联合会(NASBA)。由于行政管理体制差异,一般认为美国州会计事务委员会为美国管理注册会计师行业的州级政府机构。但也有研究指出,州会计事务委员会并不具有政府机构的性质。为深入讨论美国各州会计事务委员会的法律地位和主要职能定位,笔者分析了55个州和行政辖区的会计事务委员会的性质,并选取了有代表性的加利福尼亚州、弗吉尼亚州、纽约州进行了深入比较,研究了州会计事务委员会的职能、组成和经费来源等的差异,同时研究了美国各州会计事务委员会全国联合会的职能和性质等,以期对我国注册会计师管理的相关制度建设有所借鉴。
一、美国各州会计事务委员会的隶属关系和特征
美国各州会计事务委员会归口政府管理部门并不完全一致,通过比较分析,笔者按其有无隶属机构和特点,分为隶属州消费者事务局的半自治机构、受州政府执行局监管的独立机构和属于辅助州教育局和州立学校校务委员会开展工作的协助机构等3类。
(一)隶属州消费者事务局的半自治机构
该类会计事务委员会以加利福尼亚州为代表。加利福尼亚州会计事务委员会为该州消费者局管理的25个消费者监管委员会之一,承担公共会计行业的注册、调查和惩戒等职能。
加利福尼亚州议会批准设立消费者事务局,管理该州25个职业和行业的消费者监管委员会和其他附属委员会。消费者监管委员会依据该州消费者保护法、行政程序法和政府法等法律授权,承担保护公众安全和健康的基本职能,负责发放某一职业、行业的执业许可,制定和实施行业从业规则,监管职业行为,惩戒违反法律法规的从业人员等保护消费者权益的相关工作。
加利福尼亚州政府法规定,这些消费者监管委员会为半自治机构,州消费者局承担宏观指导和一般性行政服务职能,不介入具体事务。
(二)受州政府执行局监管的独立机构
以弗吉尼亚州为代表。弗吉尼亚州会计事务委员会承担公共会计职业的注册、调查和惩戒等职能。
根据弗吉尼亚州成文法规定,弗吉尼亚州会计事务委员会为受该州政府执行局监管的独立委员会之一。州政府执行局仅承担一般性行政服务职能,不介入具体事务。
(三)属于辅助州教育局开展工作的协助机构
以纽约州为代表。依据纽约州教育法的规定,纽约州的专业与职业管理工作由州教育局承担。纽约州州立学校校务委员会为纽约州的公民组织。按照州议会授权,管理纽约州立大学及其他州立学校,同时制定州内各相关行业和职业的管理规章等。州教育局接受纽约州州立学校校务委员会的指导,在各个特许职业事务委员会的协助下开展工作,受理对各特许职业从业人员不当行为的投诉,进行相应的调查和惩戒。
州立学校校务委员会依据纽约州教育局局长的推荐,任命包括州会计事务委员会委员在内的29个特许职业的事务委员会,以及1个职业援助委员会。州会计事务委员会主要负责协助州立学校教务委员会和州教育局监管注册会计师行业,对发放执业证书、调查和惩戒违规的从业人员等提出咨询建议,或承担其他委托职能。
二、州会计事务委员会的主要职能
(一)属于半自治机构的州会计事务委员会的主要职能
以加利福尼亚州为例。依据加利福尼亚州商业与专业法典的授权,加利福尼亚州会计事务委员会的主要职能是:审核报考美国注册会计师考试考生的资格条件;办理注册会计师个人执业证书注册、证书更新;办理事务所(含合伙制和公司制)注册和证书更新;受理和调查对事务所和注册会计师的投诉;对违反加利福尼亚州法规和规则的注册会计师和事务所采取强制措施;监管注册会计师后续教育要求遵守情况;检查注册会计师和事务所的执业行为是否遵守了职业准则。
加利福尼亚州会计事务委员会可以依据行政程序法和政府法制定和实施特定规则、相关政策和执行标准,但必须事先向州行政法律办公室和州政府办公室备案。
(二)属于独立机构的州会计事务委员会的主要职能
以弗吉尼亚州为例。依据弗吉尼亚州成文法的规定,弗吉尼亚州会计事务委员会审核报考美国注册会计师考试考生的资格条件,办理注册会计师个人执业证书注册、重新注册,办理事务所注册,受理和调查对事务所和注册会计师的投诉,对违反弗吉尼亚州法令和规定的注册会计师和事务所采取强制措施,监管注册会计师后续教育要求遵守情况,检查注册会计师和事务所的执业行为是否遵守了职业准则。
弗吉尼亚州会计事务委员会可以依据行政程序法制定发布必要的确保注册证书持有人保持胜任能力、防范执业欺诈和误导行为、有效实施监管制度的规则,以及同业复核的具体要求。州首席律师办公室为弗吉尼亚州会计事务委员会制定规则提供指导和咨询。
(三)属于协助机构的州会计事务委员会的主要职能
以纽约州为例。依据纽约州教育法第149章的规定,纽约州会计事务委员会的主要职能是协助州立学校校务委员会和纽约州教育局办理注册及确保注册会计师和事务所的执业行为符合该法的规定,提出咨询意见和建议,以及受州教育局下设的专业人士办公室的委托履行调查职能。
三、州会计事务委员会的委员构成和经费来源
(一)属于半自治机构的州会计事务委员会的委员构成和经费来源
依据加利福尼亚州商业与专业法典的相关规定,加利福尼亚州会计事务委员会共有15名委员,7名为注册会计师,8名为未取得注册会计师证书的公共委员。7名注册会计师委员由州长按会计职业在本州的各地方代表任命。公共委员中,加利福尼亚州州长任命4名,州参议院和众议院分别任命2名。公共委员不得从事任何公共会计服务或税务服务,也不得与注册会计师或事务所及其雇员存在直系亲属关系或经济利益关系。所有委员均为美国公民,且在本州居住5年以上。
加利福尼亚州会计事务委员会可以任命咨询委员会、资格审查委员会、同业复核监管委员会等下设委员会,履行相关职能。
加利福尼亚州会计事务委员会为经费自筹机构,经费来源于其所监管的注册会计师和事务所收取的相关费用,包括考试报名资格审查费、证书注册费、证书更新费、重新注册费、罚款等。依据法律规定,加利福尼亚州会计事务委员会既不能向纳税人收取费用,也不能从州政府普通基金中列支费用。考试报名资格审查费和证书注册费依据提供服务的实际成本收取。证书更新费、重新注册费依据强制继续教育项目及一般行政管理职能的成本收取。
加利福尼亚州会计事务委员会还可以向州行政法官申请,由受惩戒的被调查人支付相关的调查费用。
(二)属于独立机构的州会计事务委员会的委员构成和经费来源
弗吉尼亚州会计事务委员会委员由弗吉尼亚州州长任命,共有7名委员。所有委员均为美国公民,且在本州居住5年以上。其中,1名为未取得该州注册会计师证书的公共委员,1名为取得该州注册会计师证书的教育界人士,4名为取得该州注册会计师证书的从业人员,1名为取得该州注册会计师证书且服务于政府机构的从业人员。
在对受理的对注册会计师和事务的投诉进行调查和惩戒时,有保留证据和实施罚款等权力。但相关执法工作需要向州行政法官申请签发传唤令或司法令。
弗吉尼亚州会计事务委员会为经费自筹机构,经费来源于其向所监管的注册会计师和事务所收取的相关费用,包括证书注册费、证书更新费、证书重新申办费。依据法律规定,该州会计事务委员会既不能向纳税人收取费用,也不能从政府基金中列支费用。考试报名费和证书注册费、证书更新费依据提供服务的实际成本及一般行政管理职能的成本收取。
该州会计事务委员会还可以向州行政法官申请,由受惩戒的被调查人支付相关的调查费用及相应的罚金。
(三)属于协助机构的州会计事务委员会的委员构成和经费来源
纽约州会计事务委员会委员由州注册会计师协会、消费者组织等推荐,经纽约教育局长提名,由纽约州州立学校校务委员会任命。州会计事务委员会委员不少于22人,公众委员不少于2人,注册会计师委员不少于20人(其中至少15人持有纽约州注册会计师证书)。
纽约州会计事务委员会并非类似其他各州的常设机构性质,主要为州教育局下设专业人士管理办公室提供咨询和协助,不单独列支经费。委员会委员参加会议、参与相关调查和听证等活动的费用,按照州教育局的财务管理规定予以报销。
四、州会计事务委员会的报告责任
(一)属于半自治机构的州会计事务委员会的报告责任
依据加利福尼亚州商业与专业法典,加利福尼亚州会计事务委员会每年至少应召开两次会议,编制委员会工作报告,并在10日内向所有注册会计师和事务所以及其他利益相关者通报(备置于网站)。工作报告内容包括办理注册、执行检查和惩戒的工作情况。
州议会的相关政策委员会依据注册会计师法的规定,检查加利福尼亚州会计事务委员会对注册会计师和事务所注册相关规定的执行情况。
(二)属于独立机构的州会计事务委员会的报告责任
弗吉尼亚州会计事务委员会每年应当接受审计,并每两年向州长和议会报告两年的工作,工作报告应在网站公布。工作报告内容包括办理注册和证书更新的情况,受理投诉、执行调查和惩戒的工作情况,经审计的两年财务报告等。
(三)属于协助机构的州会计事务委员会的报告责任
由于纽约州会计事务委员会主要承担咨询及协助工作,法律并未规定该委员会的报告责任。
五、美国各州会计事务委员会全国联合会
1908年,美国公共会计师协会(AAPA,AICPA的前身)创建了NASBA办公室,组织各州的注册会计师证书发放机构参与全国性论坛,以协调、统一各州注册会计师考试报考条件及执业许可发放工作。1936年该论坛从AICPA中分立,成为独立的论坛性质机构,并正式更名为美国各州会计事务委员会全国联合会(National Association of State Boards of Accountancy,NASBA)。
(一)美国各州会计事务委员会全国联合会的主要职能
美国各州会计事务委员会全国联合会的主要职能包括:
1.通过创设会计行业监管机构和从业人员的论坛,阐述会计行业生存和发展的各类问题。
2.提供各类公共产品和服务,以协助各州会计事务委员会更好地实现保护公众利益的目标。包括提供前瞻性领导、作为各州会计事务委员会的整体在国家和国际层面发声、支持各州会计事务委员会更有效地履行保护公众利益的管理事务工作、提供优质的服务、推进会计行业职业道德和诚信水平。
3.对各州会计事务委员会的立法和监管工作提供支持。具体包括:跟踪州和联邦立法,提示会计事务委员会对该州的可能影响;开发包含范围更广的立法事务网,利用广泛联系,惠及各州会计事务委员会;解决相关会计事务委员会在履行保护公众利益使命时遇到的政治威胁;协调会计事务委员会关于立法和监管的各类资源。
(二)美国各州会计事务委员会全国联合会的经费来源及报告
美国各州会计事务委员会全国联合会目前有600余名雇员,分别在纽约和纳什维尔设立了办公室。其经费来源于各州会计事务委员会缴纳的会费及各类出版物的发行费用。NASBA每年召开一次全国会议和两次区域性会议(分东部和西部),向各州会计事务委员会报告当年的各项工作。
六、对我国的借鉴意义
通过对美国55个州会计事务委员会的考察,笔者发现,尽管各州会计事务委员会的特点、职能、经费来源和报告责任等情况存在差异,但是,这些州会计事务委员会均具有独立法定机构性质,其独立性、监管模式等更加符合专业服务行业的特征。对我国当前正在全力推进以简政放权为主体的行政体制改革,特别是对注册会计师行业在专业服务行业的监管改革,实施“简政放权、放管结合、优化服务”,具有较强的借鉴意义。
(一)会计事务委员会的独立法定机构制度安排,既减轻政府财政负担,又能确保政府和议会保留最终监管权
独立法定机构一般由议会通过的法律授权建立,采用委员会制,议会或行政首长任命成员,有权制定规制,并实施相应的调查处理。同时,议会保留否决独立法定机构制定的相关规制以及开展相关调查的最终权力,行政首长拥有相关的人事任免权。独立法定机构不使用政府财政经费,使议会和政府的监管更加灵活有效。
独立法定机构的委员独立性较强(委员任期一般为相互叠加,且与行政首长任期不同)、管辖范围特定等,使其更适合处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的问题。
美国各州会计事务委员会为州一级的独立法定机构。它依据该州注册会计师法或类似法律设立,由州长任命或由其提名议会任命,职能是负责监管公共会计行业(有权制定相应监管规则和调查惩戒),经费来源于注册会计师行业交纳的证书注册费等,不使用政府财政资金。州议会、州政府及地方法院有权审查制定规则等的适当性,但州议会和州长不能无故撤换委员会的委员,亦不能直接干预会计事务委员会工作。
(二)会计事务委员会的运作设计,更加符合会计行业的监管特征
会计事务委员会的运作设计为委员会合议制(法定最低人数的简单多数做出最终决策),且委员分别来源于相关专业人士和公众委员,使其运作既能体现公众意志,又能体现专业特征,有助于形成和实施相对独立、客观、科学的监管决策。
(三)会计事务委员会与行业协会的有机协调,增强了对会计行业的监管合力,符合高端专业服务业的发展要求
美国绝大多数州的法律均规定了会计事务委员会与行业协会职责分工与合作要求,特别是美国注册会计师协会(AICPA)的相关职能和法定地位。即,州会计事务委员会办理证书注册、违规调查与惩戒,美国注协负责组织考试,美国注协和各州注协与会计事务委员会通过同业互查审计质量,实施日常监管。同时,随着公众公司的发展及其影响,又成立美国证券交易委员会(SEC)和公众公司会计监管委员会(PCAOB)监管公众公司审计质量。
会计事务委员会通过与美国注协和各州注协的监管合作,加强了与专业服务机构和人员的持续密切联系,增加了监管决策的合意性、回应性、多元性和可接受性,克服了市场失灵的可能危害。
责任编辑 武献杰
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