摘要:
当前我国政府会计改革步伐加快,政府综合财务报告作为反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等信息的重要载体,提升其披露质量有利于信息使用者更好地做出决策,满足监督管理需求,解除公共受托责任。政府综合财务报告主要包括政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。其中,政府综合财务报表属于合并报表,是在汇总本级政府各部门财务报表、财政总预算会计报表及其他各类报表的基础上,采用抵销、调整等方法合并编制形成。具体来说,部门财务报告由政府各部门编制,本级政府综合财务报告由各级政府财政部门落实,汇总地方各级政府综合财务报告的工作则由财政部承担。分权化的财政体制下,地方政府成为拥有独立财力和财权、具有独立经济利益目标的公共事务管理主体,地方政府行为的方向与政府综合财务报告编制及其质量的提升密切相关。
一、政府综合财务报告质量提升瓶颈
政府综合财务报告的编制是一个逐级向上合并抵销的过程,依赖于地方各级政府的编制实践。地方政府行为在如下两个层面影响政府综合财务报告的质量:首先,政府各部门在编制本部门财务报告时,作为报告重要组成部分的财务报表必须要有客观真实的会计数据的...
当前我国政府会计改革步伐加快,政府综合财务报告作为反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等信息的重要载体,提升其披露质量有利于信息使用者更好地做出决策,满足监督管理需求,解除公共受托责任。政府综合财务报告主要包括政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。其中,政府综合财务报表属于合并报表,是在汇总本级政府各部门财务报表、财政总预算会计报表及其他各类报表的基础上,采用抵销、调整等方法合并编制形成。具体来说,部门财务报告由政府各部门编制,本级政府综合财务报告由各级政府财政部门落实,汇总地方各级政府综合财务报告的工作则由财政部承担。分权化的财政体制下,地方政府成为拥有独立财力和财权、具有独立经济利益目标的公共事务管理主体,地方政府行为的方向与政府综合财务报告编制及其质量的提升密切相关。
一、政府综合财务报告质量提升瓶颈
政府综合财务报告的编制是一个逐级向上合并抵销的过程,依赖于地方各级政府的编制实践。地方政府行为在如下两个层面影响政府综合财务报告的质量:首先,政府各部门在编制本部门财务报告时,作为报告重要组成部分的财务报表必须要有客观真实的会计数据的支持和保证。目前大部分政府部门主要采用权责发生制对收付实现制下的报表进行调整,会计数据的真实性、完整性及准确性较难得到保证。其次,各级政府的财政部门编制本级政府综合财务报告时,需要对政府部门之间、财政与部门之间、财政内部之间的经济业务和事项进行抵销调整,但这些事项的会计处理存在很多不规范的地方,如单位与单位之间的往来双方确认不一致、会计政策及估计的选择不同等,都将影响政府综合财务报告的质量。
由此可见,政府综合财务报告的编制呈现出金字塔状的特征,下级政府的财务报告质量直接影响上一级政府财务报告质量。如下级政府财务报告的会计数据一旦出现漏记、多记、错记等错误,这些错误的负面影响将传递给上级;下级政府的财务报告送交不及时,也将影响上级政府财务报告合并编制工作的时效;在政府合并财务报表编制时合并抵销事项没有被确认,也会影响政府综合财务报告的质量。
二、地方政府行为与政府综合财务报告质量的交互影响
在政府综合财务报告编制过程中,地方政府扮演着报告编制主体和绩效评价对象的双重角色,是政府会计改革中的直接利益相关者。基于这种特殊的角色身份和利益动机,地方政府行为在政府综合财务报告的质量保障及其提升中应予以重点关注。
(一)地方政府作为报告信息提供者易存在的问题
(二)绩效评价导向影响地方政府行为
地方政府是基于政府财务报告的绩效评价对象。地方政府全面披露政府财务信息,接受政府公共治理效率效果的绩效评价,最终达到解除公共受托责任的目标。但作为一个利益主体,基于公共选择理论和“经济理性人”假设,它在自身利益的驱动下,在决策过程中也会不可避免地表现出“利己”的倾向性特征,而这与公共受托责任的履行明显相背离。地方政府官员追求政治升迁、地方政府追求地方利益的最大化,这些动机和行为都将影响到政府综合财务报告质量的提升。
经济总量增加与经济结构优化是衡量经济发展两个同等重要的侧面,若地方政府不顾经济发展方式只顾追求政绩目标,会产生只注重经济活动单纯的数量增加而不考虑经济结构优化的问题。政府综合财务报告包含政府财政经济分析等内容,地方政府行为对经济发展方式的衡量往往通过各种指标进行反映,地方政府很有可能滋生出通过舞弊造假以粉饰政府财务状况和运行成果的动机,进而影响政府财务信息的相关性和可靠性。同时,政府官员升迁的考核标准和衡量依据很可能通过政府会计提供的绩效信息来制定,地方政府官员出于追求政治升迁的考虑,也极有可能做出影响政府会计发展的行为。
三、基于地方政府行为规范的政府综合财务报告质量提升路径
关注地方政府行为的制约和影响因素,规范引导地方政府行为,能够为政府财务信息质量的提升和政府会计改革目标的实现提供有益借鉴。
(一)优化法律环境与制度保障体系
地方政府的利益最大化决策是在当地所处的环境状态中进行的,环境发生改变,也会对地方政府的行为产生影响。政府会计很多方面的改革不能自发完成,需要强制力量的保障实施,这其中法律环境的优化及制度体系的保障对政府会计改革进程的推进不可忽视:如建立统一适用的权责发生制政府会计准则体系,明确政府会计核算的原则;深化财税体制改革并推进政府会计体系建设和国家财政管理的有机结合;构筑问责制和绩效评价体系,科学合理地建立评价指标和权重分配,完善绩效评价的应用体系和强化激励机制等。
(二)激发地方政府的信息供给动力和意愿
信息披露的目的是帮助使用者减少决策过程中的不确定性。政府公开综合财务报告的信息是为了解除公共受托责任,更好地发挥政府行为的引导作用。多年来我国财政信息透明度在有所改善的同时仍存在很多不足,财政信息的供给落后于需求。因此,应通过各种方式不断提升政府自愿披露财务信息的动力和意愿,同时也能激发地方政府建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的责任感,满足国家权力机关、社会公众的监督管理需求。
(三)培育技术和人才层面的核心能力
重视政府财务管理信息系统的建设和专业技术人才的培训教育,是影响政府综合财务报告质量的重要方面。在充分考虑政府利益相关者的信息需求和会计信息化趋势的基础上,建立符合我国政府预算管理与财务管理双重目标的政府财务管理信息系统,可以保证数据处理的时效性和准确性,降低财务人员的工作强度,确保政府综合财务报告的信息质量。此外,政府会计专业技术人才的培训教育也必须同步推进,通过推进技术和人才层面的改革引导地方政府行为,提高其操作能力,改善政府综合财务报告信息的质量。
(本文受财政部全国会计科研课题<2015KJB009>、全国统计科研计划重点项目<2014LZ58>的资助,本文第一作者系全国会计领军<后备>人才学术类六期学员)
责任编辑 张璐怡