《企业财务通则》（以下简称《通则》）作为现行企业财务制度体系的纲领性文件，多年来为企业提高财务管理水平提供了重要指南。然而随着我国经济进入新常态，企业财务管理环境、管理内容、管理方法等均发生了深刻变化，对加强企业管理提出了新的挑战和要求，因此亟需根据新形势、新情况修订完善现行《通则》。本文拟从加强经济新常态下国有企业的资本监管角度，对《通则》的不足进行分析并提出相应修订建议。

一、明确国有企业基本分类，确立财务管理基本目标

不同类型的国有企业在任务目标、功能定位上存在较大差异，从宏观层面区分国有企业的属性可增强《通则》的适用性以及监管措施的针对性，有利于国有企业效用的发挥以及新常态下我国经济结构稳增长的实现。现行《通则》仅规定其适用范围为我国国有及国有控股企业，并未对国有企业做出分类。鉴于此，笔者建议应在《通则》中补充关于国有企业分类的条款，即根据国有经济的使命，将国有企业分为主业处于竞争领域的商业类国有企业、主业处于关系国家安全及国民经济命脉关键领域的商业类国有企业和公益类国有企业。其中，公益类国有企业主要指从事长期基本建设投资的国有企业，其主要负责完成国家公共政策目标，但不需承担商业功能，主要包括供水、供电、供气、国防等具有自然垄断性和外部性的行业。主业处于关系国家安全及国民经济命脉关键领域的商业类国有企业主要指承担国家科技进步，在国家战略发展中起支柱支撑作用的国有企业，其既需要完成国家的一些政策性目标，又需要从事自身发展所需的一些盈利性活动，其盈利活动是其政策活动的经济支撑，主要包含环境保护及科技进步等战略性关键领域。主业处于竞争领域的商业类国有企业主要指以利润为目标，自主经营，自负盈亏的国有企业。我国当前大多数国有企业属于此类。

此外，笔者建议应在区分国有企业类别的基础上在《通则》中增加关于企业财务管理基本目标的条款，即“公益类国有企业的财务管理基本目标为社会效益的最大化，主业处于充分竞争领域的商业类国有企业财务管理基本目标为企业价值最大化，主业处于关系国家安全及国民经济命脉关键领域的商业类国有企业视企业具体营运情况对二者有所侧重”。

二、建立企业财务管理评估制度

现行《通则》虽然全面系统地规范了企业的财务行为，但缺乏执行层面的监督平台，从而弱化了财政部门对企业的财务监管。例如，《通则》第四条和第六十七条分别提出财政机关有责任实施财务评价并建立财务评价体系，但对于实施效果缺乏相关的监督手段，造成了部分企业财务秩序混乱，甚至国有资产的流失，更不利于利益相关者对企业的财务行为做出有效的评价。鉴于此，笔者建议应在《通则》中补充关于企业财务管理评估的条款，即“企业需从资金筹集、资产运营、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督六个方面实施财务评估，并提供财务评估报告”。在实务操作中，财政部门对企业的财务评估流程可分为三个阶段：第一阶段是企业的自我评估，并提供规范的财务评估报告；第二阶段是企业委托中介机构进行第三方鉴证；第三阶段是财政部门利用企业提供的财务评估报告及第三方鉴证报告，对重点监控企业进行评估以提高监管效率。

三、加强财务实时监督管理

四、完善财务信息公开制度

现行《通则》第六十五、六十六条概括性地提出经营者对财政部门及员工的信息披露责任，如企业需按时向主管财政机关报送财务报告，企业有责任向员工披露职工报酬等相关信息，却忽视了国有企业向公众披露信息的责任。事实上，国有企业信息透明度的不足容易引发公司内部人的寻租行为，妨碍国有企业的规范化运作，也会严重阻碍社会公众对公司营运情况的评价和监督，从而损害利益相关者的合法权益，违背《通则》建立的宗旨。因此，笔者建议应在《通则》第八章信息管理中补充关于信息披露的条款，即“国有企业需向社会公众披露季报、年报及重大投资融资行为并建立信息反馈机制”。具体来说，可通过建立统一的国有企业信息披露平台，使公司能够向社会公众披露其财务报告及重大的投资融资行为，同时建立与之相匹配的反馈机制，使社会公众可就发现的问题提出质疑。财政部门需定期查看社会公众反馈的问题以及企业的回复，以发现企业运行中的问题，弥补财政监督的不足。

五、建立国有资本退出与转让的监督机制

现行《通则》中缺少关于监督国有资本退出与转让的相关条款，这一缺失的弊端主要体现在两个方面：一是国有企业分布过宽会挤占民营经济的发展空间，不利于民营企业的成长，明显偏离了国家创建国有企业的目的；二是由于国家财力的限制，本应由国有企业充分涉入、发挥优势的行业没有得以充分发展，影响了国有资本向社会保障、教育、医疗等公共服务型企业的战略性转移。鉴于此，笔者建议应在《通则》中补充关于监督国有资本退出与转让的相关条款，即“财政部门应当对国有资本退出与转让情况进行动态监控与审查。”当某一行业的战略地位下降，国有资本向国民经济命脉关键领域转移时，财政部门要增强监督力度，提升产权交易的透明度。对于一些高耗能、高污染的企业，财政部门可安排专门的预算资金，协助企业完成破产清算工作，以维护社会稳定。

六、体现境外国有资产监管的需求

近年来，国有企业海外业务不断扩充，但由于地域文化差异、公司治理机制不完善、缺乏监管规范等原因，导致境外国有资产大量流失。而现行《通则》中亦缺少关于境外国有资产监管的条款，没有结合现有法规对国有资产境外监管提供具体的指导，以缓解境外国有资产流失严重的状况。因此，笔者建议，应在《通则》中分别从企业和财政部门的角度补充关于境外国有资产监管的条款，即“国有企业应当完善境外高管的选聘与激励制度，构建境外高管的权利制衡机制以及合理的跨国公司战略风险控制机制；利用网络技术实现境内外信息传递的及时性及监控的全面性”。财政部门应当在境内国有资产监管格局的基础上，有效结合现行境外国有资产管理的主要法规，加大对企业境外业务监管的比重。

（本文受国家社科基金项目<16BGL064>、大信审计教育研究基金的资助）