作为一种新型的公共管理工具，政府绩效管理在美国公共行政改革中占据了重要地位。不管是美国联邦政府、州政府还是地方政府，都在政府绩效管理改革领域进行了积极的探索和尝试，并出台了一系列政府绩效管理的政策和措施，这些探索与尝试在不同程度上为美国政府的绩效管理改革做出了重要贡献，提高了美国政府的公共服务质量与效率。

一、美国联邦政府绩效管理的主要特点

（一）以立法为保障

政府绩效管理作为美国公共行政领域中的一项重要改革，自20世纪70年代之后一直备受各届联邦政府的重视，而国会的立法支持是政府绩效管理改革成功的重要保障。1993年美国国会通过《政府绩效与结果法案》（简称GPRA），构建了联邦政府绩效管理框架，标志着美国在政府绩效管理改革领域的重大进展。2010年，奥巴马政府推动国会又通过了《政府绩效与结果现代化法案》（简称GPRMA），将优先绩效目标工具写入法案。GPRA和GPRMA法案为联邦政府的绩效管理改革提供了法律保障，减少了改革阻力，减低了改革成本，美国也因此成为世界上第一个就政府绩效管理立法的国家。

（二）以概念框架为指导

为指导与推进联邦政府绩效管理改革，政府绩效管理咨询委员会在征集专家和公众意见尤其是考虑公众需求和期望的基础上制定了《政府绩效管理框架》。该框架以提高公共服务产出为目标，引导政府进行可持续绩效管理，在内容上涵盖政府绩效管理的目标、原则、程序、动因以及绩效管理实务与典型案例，致力于为政府提供绩效管理的有用信息。《政府绩效管理框架》为美国政府的绩效管理改革提供了理论、方法与实务指导，明确了政府绩效管理的目标与程序，使政府可以运用框架中提供的信息准确识别公民的需求和期望并制定有效的绩效管理方案，从而有助于政府为公民提供更好的公共产品与服务。

（三）以公民需求为中心

联邦政府将绩效管理作为政府提高公共服务质量和回应公众需求的一个工具，通过绩效管理识别公民需求，并通过有效的资源配置为公民提供满足需求的公共产品与服务，确保组织战略、公共政策与公共服务相一致。这种以公民需求为中心的政府绩效管理模式要求联邦政府的各级官员、管理者和雇员必须对满足公民需求的公共产出负责而不是对程序负责，这不仅保障了公民需求在政府绩效管理中的中心地位，而且明确了政府绩效管理的目标与方向，有助于政府生产满足公民需要的公共产品与服务。

（四）以提高公共产出为导向

二、美国联邦政府绩效管理的程序与内容

《政府绩效管理框架》确定了联邦政府绩效管理的基本原则，即将产出导向贯穿于组织战略制定、程序设计、组织文化培育和公共行政决策的全过程；根据公民需求决定组织目标、公共行政活动和资源配置的优先度；绩效管理程序和决策应以及时、准确、有用的数据为驱动；将绩效管理转化为组织、管理和政策制定过程；与绩效管理相关的信息必须是透明的、有用的、可理解的和易获取的；保证动态条件下绩效管理的可持续性。在上述基本原则的指导下，联邦政府确定了绩效管理的程序，即“绩效计划→绩效预算→绩效实施→绩效评估→绩效报告”，并将绩效管理的6项原则嵌入绩效管理的具体内容，从计划、预算、实施、评价和报告5个方面进行全面绩效管理。

（一）绩效计划

联邦政府的绩效计划包括战略绩效计划和年度绩效计划。前者更关注结果，主要系统地描述组织使命、组织目标、影响组织目标实现的内外部环境因素、实现组织目标的方式与路径、绩效评价方法、关键绩效指标、计划日程安排等。后者更关注产出，主要阐明组织目标与具体行动之间的关系，负责将组织目标转换为具体的、可量化的绩效目标，规定完成预期绩效目标的政策、程序、行动方案以及所需资金、技术、人才、信息等资源保障，设定评价政府公共服务水平与效率的具体指标。战略绩效计划的编制周期较长，一般6年左右编制一次，中期可以对计划进行微调；年度绩效计划每个财政年度编制一次，且必须规定每个年度的绩效目标。各联邦机构根据上一个财政年度绩效计划的完成情况确定下一个财政年度的计划和预算。

（二）绩效预算

根据GPRA的要求，所有联邦政府机构必须向总统政府预算和管理办公室（简称OMB）提交战略绩效计划。OMB根据各联邦机构提交的战略绩效计划中所制定的绩效目标确定总的预算方案，然后根据各联邦机构的年度绩效计划确定各联邦机构对应的年度预算安排，各联邦机构的预算计划必须与其预期绩效目标相匹配，以确保投入与产出的合理关系。各联邦机构根据OMB分配给本机构的预算资金制定本机构的总预算方案和年度预算方案，确定资金在不同项目间的分配额度及优先次序。所有的预算方案必须能够合理地解释每一项活动与预期目标之间的关系以及如何达到预期目标，以确保联邦财政资金的使用效率与效果。

（三）绩效实施

在绩效实施过程中，跟踪目标进度、确定度量目标进度的方法、测度目标的实际进展、定期审查目标进度并在需要提高进度的地方进行适当的干预是该环节的工作重点。一方面，联邦政府通过薪酬激励与非财务激励的方式促进雇员提高公共服务质量与工作效率，同时培育组织文化以增强雇员的认同感，使雇员自觉形成服务意识和节约成本意识。此外，通过加强对雇员的工作培训，使其理解组织的整个工作程序以及要达到的预期绩效目标，同时训练雇员运用既定数据快速完成程序与服务的能力，并对雇员的工作进度进行持续追踪与定期度量，以确保雇员的实际工作进度与目标进度保持一致。另一方面，联邦政府通过加强对组织信息技术资源及程序的管理，确保当前的信息技术资源为组织的关键业务流程和实现组织战略目标提供支撑；同时，通过加强政府信息系统管理，确保其能够为联邦政府的决策者和管理者提供决策有用的信息，并为外部信息使用者提供及时、透明的信息用于评价联邦政府的工作效能。

（四）绩效评估

联邦政府的绩效评估主要包括设定政府绩效评价目标、确定数据收集策略、获取有效数据、数据分析与评价。其中，目标设定与数据获取是联邦政府绩效评估的关键，而数据的有效性将影响评估结果的准确性及信息传递的有效性。对于评价目标的设定，联邦政府主要依据战略绩效计划中确定的组织目标和年度绩效计划中确定的预期绩效目标而设定，以保证评价目标与计划目标的一致性。对于评价数据的获取，联邦政府主要运用信息技术手段通过政府内部的信息系统收集数据，其中及时性、可靠性是数据收集的主要标准，以确保评价数据的有效性。在数据分析与评价环节，联邦政府主要采用经济性与有效性的评价标准，由专门的绩效评价部门依据所收集的有效数据对联邦政府的工作绩效进行度量和评估，根据评估结果确定联邦政府的资源使用效率、公共服务质量、年度绩效目标的实现程度及对组织战略目标的贡献度，进而分析联邦政府公共行政活动中的薄弱环节和资源配置缺乏效率之处，识别对实现组织目标有利和不利的因素，并将相关评估信息反馈给联邦政府决策层，从而在组织层面决定相关程序应继续保持、修改完善或终止执行。

（五）绩效报告

三、启示

虽然美国政府的绩效管理为我们提供了先进的绩效管理经验，但由于国情不同，笔者认为，对美国政府的绩效管理经验我国应选择性地吸收。

（一）立法是政府绩效管理改革的保障

美国国会先后通过的GPRA和GPRMA两部法案为联邦政府的绩效管理改革提供了法律保障，GPRA和GPRMA不仅明确了绩效管理在公共行政改革中的中心地位，减少了改革阻力，而且在制度上为联邦政府的绩效管理改革扫清了障碍，降低了改革成本，在法律层面为联邦政府的绩效管理改革提供了保障。因此，笔者建议，我国政府绩效管理改革也应首先从法律层面入手，由立法部门牵头制定政府绩效管理相关法律法规，以保障政府绩效管理改革的权威性，明确绩效管理在政府工作中的中心地位，为政府绩效管理改革提供法律依据和保障，使各级政府在有法可依的情况下顺利推进政府绩效管理改革。

（二）最高层领导直接参与是顺利推进政府绩效管理改革的关键

在美国，继尼克松总统拉开政府绩效改革的序幕之后，以后的各届总统都积极领导并亲自参与政府绩效管理改革。克林顿总统成立了国家绩效评审委员会，实施战略化绩效评估模式，成功推动国会通过了GPRA立法；小布什总统成功推动了项目绩效评级工具PART在联邦政府各部门中的广泛应用，使其成为本届政府的核心绩效管理工具；奥巴马总统提出了优先绩效目标工具，并成功推动国会通过了GPRMA立法，将优先绩效目标工具写入法案。由此可见，最高层领导的直接参与是推进政府绩效管理改革的关键。笔者建议，我国政府绩效管理改革应首先获得国家最高领导人的支持与参与，由其直接推动立法部门颁布政府绩效管理的相关法律法规，并建立完善的制度以保障政府绩效管理改革的实施，从法律和制度层面为政府绩效管理改革提供保障。我国特殊的国情决定了政府绩效管理改革应自上而下进行，由中央政府最高领导人直接领导，地方各级政府最高领导人直接参与，共同推进政府绩效管理改革。

（三）以公民需求为中心和信息公开是政府绩效管理改革成功的基础

美国联邦政府的绩效管理改革坚持以公民需求为中心，致力于提供满足公民需求与期望的公共产品与服务，并坚持公开、透明的信息披露以减少社会的信息搜寻成本，赢得了公民的信任与支持，为联邦政府的绩效管理改革奠定了成功的基础。因此，笔者建议，我国政府绩效管理改革也应关注公民需求，以提高公共服务产出为导向，积极建立以公民需求为中心的政府绩效管理模式。政府各级官员、管理者以及雇员须对满足公民需求的公共产出负责而不是对程序负责。政府须提供满足各类利益相关者需求的公共产品和服务以获得公民的信任，提高公民对政府的满意度，保障公民需求在政府绩效管理中的中心地位。此外，我国政府应建立公开、透明的信息披露机制，通过多种渠道公开政务信息，满足公民对政府公共服务信息的需求，使公民通过及时、准确、透明的信息对政府的公共服务绩效做出客观、公正的评价，进而积极参与到政府公共决策制定程序中去，进一步推动政府绩效管理改革的深化和发展。

（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目<15YJA630026>的阶段性研究成果）

责任编辑 李卓