与当前深化预算管理改革的要求相比，行政事业单位在预算管理方面还存在一些问题。以垂直管理单位为例：一是单位地域跨度大、管理层级多，差异较大，行政成本和支出控制存在较大难度。二是单位预算编制准确度有待提高，预算申报规模的控制存在较大难度。在编制预算时缺乏可比较和控制的标准，在申报预算时随意性较大。三是在实际管理中，各下级单位在资产配备上存在高标准、超标准建设房屋、配置机器设备的现象，单纯从建设投入和项目投入管理上难以达到控制和调节的效果。

这些问题的根源是缺乏规范化、标准化的管理。近年来，海关系统通过运用管理会计手段和方法，以加强预算定额标准体系建设为核心，不断深化预算改革、强化财务管理，初步实现了绩效管理与部门预算管理的有机结合，全系统的财务管理规范化水平得到提升。主要表现在：一是支出规模得到有效控制，资金使用效益不断提升。海关系统使用财政资金的产出投入比不断提高，2014年财政每投入1亿元征收两税117.7亿元，是2002年财政每投入1亿元征收两税37.2亿元的3.2倍。二是预算编制准确度提升，海关总署和各二级预算单位之间消除了信息不对称引起的工作分歧。三是预算定额标准管理倒逼资产合理配置。实施预算定额标准同实物资产合理占用的定额标准管理之后，对各地海关用房增量起到控制作用，2012年到2014年，每年办公业务技术用房面积递增仅1.6%。四是有效保障业务工作的同时，控制了相关成本。在对缉私、缉毒案件按工作量实施预算定额标准管理之后，平均办案成本由2011年11万元/件，下降为2014年8万元/件。

一、海关系统预算定额标准体系建设的做法

海关系统实施预算支出定额标准化管理有两个较有利的基础条件：一是下级单位业务种类和组织架构存在一定相似性，可以相互比较；二是实施垂直化管理，下级单位执行上级单位政策措施统一性较高。

（一）定额标准体系建设职责分工

预算定额标准体系建立过程中需要多部门协调配合，应建立财务、资产、人事、业务的联系配合机制，并明确各部门的职责分工。目前，海关系统的具体分工是：财务部门负责预算定额标准的测算、制定、监控、反馈、调整等；业务部门负责制定业务装备、设备等资产的配置标准，提供配置数据和计划；人事部门负责提供人员的编制、实有情况、机构设置情况；资产部门负责存量资产的管理和相关数据提供。

（二）定额标准体系建设实施步骤

1.确定实施定额标准管理的预算范围。主要包括基本支出和项目支出：

基本支出是维持机关正常运转的经常性支出，与人员、资产数关联性强，可以全部实施定额管理。

项目支出则根据海关行政执法业务工作需要和项目本身的特点，选择预算金额大、支出内容与人员、资产、工作量等关联性较强，具有一定支出规律的项目纳入定额管理范围，如海关缉私办案费、收费业务费、技术设备和集装箱检查系统运行维护费、海关协勤武警等经常性业务费项目。

2.设置定额项目。根据支出内容与基础数据的关联程度，确定定额项目，分三种类型：

第二类是以资产为基础的定额项目，主要是以车辆、船艇、技术设备、房产面积等资产占用数为基础的定额项目，如基本支出中的房屋修缮费、取暖费、行政用车经费，项目支出中的缉私用车经费、缉私船艇经费、技术设备运行维护费、集装箱检查系统运行维护费等。

第三类是以工作量为基础的定额项目，如收费业务成本费、施封锁成本费、缉私办案费业务费等。

3.制定定额标准。海关定额标准的测算制定分以下步骤：

（1）明确定额标的，即人员、资产或工作量。以人员为基础计算依据的要根据工作任务、机构设施等情况明确下级各单位的定编、定岗和定员；以资产为基础计算依据的，要确定资产配置的标准；以工作量为基础计算依据的，要有统计体系，有历年基础工作量的数据库。

（2）分析支出、确定综合水平。对于每个项目标准定额（标准成本）的制定，要考虑和平衡以下几个因素：

①历史平均支出水平。对下属各单位在一定年限（一般是近3年左右）的支出情况，分项目、分科目进行统计分析，确定平均支出水平。

②国家政策对于支出标准的有关规定。比如国家关于物业管理费支出标准以及差旅费、会议费、培训费支出标准的有关规定。

③其他可参照单位支出水平的分析。了解和海关单位在行政体制、管理级次、预算体制相类似的一些其他单位的平均支出情况，作为参考。

④对合理支出水平的分析。在上述基础上，广泛收集与基本支出和项目支出预算相关资料，综合考虑业务量、人员、机构、房屋建筑物面积、车辆船艇数量、设备总值、业务指标等因素，剔除不属于定额范围和不合理的因素，测算每一定额项目的综合定额水平。

（3）确定分类分档标准。按照分类管理原则，综合考虑国家政策、单位机构、人员规模、地方经济发展水平等多方面因素，分档分类制定定额标准，力求各项定额标准符合政策规定和各地海关实际情况，体现地区差异和对艰苦边远地区的政策倾斜。其中，重点考虑：

①平均支出水平和人员多少的关系。如通过分析，得出平均支出水平与人员多少大致呈反比关系，人员较多的单位，平均支出水平较低，更能发挥资金规模效益。

②平均支出水平和机构多少的关系。如临时工定额管理的核定上，对于同样人数的两个单位，下级单位较多的单位，临时工雇佣的人数会相应较多，因此，在核定临时工人数时，除了要考虑单位在职员工数，还应当考虑机构数。

③平均支出水平和业务量的关系。对于不同的业务，通过分析业务成本的构成因素，确定不同的平均支出水平。如：收费业务费是用于海关业务现场税收和行政性收费的成本性支出，这项支出的多少同税收量、报关单量基本呈正比例关系，即业务量增长，支出总量增加，这种情况下，可以采取按照固定比例核定成本支出的办法。缉私警察业务费是用于海关缉私警察侦办一般走私和违规案件的成本性支出，案件数量多、案值大会引起成本支出的增加，但不完全是固定比例关系，这项成本性支出还受办案机构数、人员数的影响，因此在核定综合成本时，要将多因素确定不同的权重后测算确定。

④平均支出水平和所在区域客观条件的关系。如在车辆定额标准制定上，对于人员多、辖区路况好的海关采用平均定额标准；机构多、辖区广的海关要相应提高标准；对自然条件差的边远艰苦地区海关再给予适度政策倾斜。

（4）建立激励机制。对车辆、缉私船艇、技术设备、房屋建筑物等实物资产，确定合理的配置标准，标准内足额核定预算，超标准配置的不核或少核预算，逐步建立资源合理占用与实物费用定额相结合的预算核定体系。如在办公业务用房修缮费定额制定上，首先按国家有关政策确定人均合理占用面积，其次区分标准内外，按照人员规模分档制定定额，标准内按正常定额标准核定预算，标准外大幅降低定额标准。

（5）实施动态管理和单项核定补充。定额标准体系中的各项定额数据会因机构设置、业务发展、政策调整、物价水平变化和经济发展状况等因素不断发生变动。在日常管理中，应当坚持对定额数据的动态管理，及时更新人员、资产等基础数据。根据政策、事业发展、业务改革等变化因素及时调整各项定额标准。同时，通过对预算执行情况分析，建立定额标准反馈机制，确保各项定额数据符合实际。此外，为解决突出困难和应对突发事件，在按定员定额核定的项目支出预算外，集中部分财力，以单项核定的方式，重点解决侦办缉私缉毒大要案、缉私船艇大中修理、缉私用房及码头大中修缮、协勤武警营房租赁维修改造、突发事件应急处置等难以在定额管理中保障的事项。

（三）完善后的海关预算定额标准体系简介

到目前为止，海关所有基本支出预算均实施了定员定额管理；项目支出中，预算金额较大、支出规律性较强的经常性业务费项目基本实行了定员定额核定管理，并初步建立了一套符合海关实际，区分不同地区、不同规模、不同经济发展水平，分档分类的经常性专项业务费项目支出预算的定额标准体系，为提高预算编制准确性、科学性、规范海关预算管理奠定了坚实基础。

2.定额标准情况。

（1）与人员相关。

人员公用经费综合定额，按照关区人数将海关单位分为5档，即11000元、12000元、13500元、18000元、20000元。公用经费定额按照“人员少、辖区广的海关定额较高；人员多、辖区小的海关定额较低”的原则制定，同时对边关和人数特别少的海关适当增加定额。

临时工经费定额参考各地海关在职人员收入水平标准，分为三档确定，如2009年核定定额分别为2600元/人月、2900元/人月、3200元/人月；临时工经费保障人数参照各海关单位公务员编制数、机构数，分三档计算。公用经费中的福利费、外勤经费、文体活动费等项目的定额按照总预算除以人数计算，目前全国海关这几项费用的定额基本一致。

（2）与资产相关。

车辆费定额首先划分行政工作用车和缉私、稽查办案工作用车两种类别，分别由行政经费和办案经费两个经费渠道加以保障；其次定额分类分档制定，人员规模小、辖区广、自然条件差的海关定额较高。

修缮费定额采取实际占有办公面积和预算资金保障能力相结合的办法，首先确定人均享有办公面积的标准，其次按照人员规模分档次确定。具体执行中，对现有办公用房区分为人均办公面积标准内和标准外两部分，标准范围内的修缮费在预算中予以保障，超标准的修缮费则降低定额标准，实现了日常公用经费与单位占有资产情况的衔接。

取暖费定额依据国务院关于取暖地区划分的标准，将全国海关区分为高寒地区、寒冷地区和非取暖地区三档，分别为45元/平米、30元/平米、10元/平米。

技术设备运行维护费定额根据各海关技术设备的总价值量，采用分档累进的方法分别制定。

集装箱检查设备运行维护费定额按照大型集装箱检查设备的型号不同，分析实际测算耗电量、日常运行维护费，分为6档。

（3）与工作量相关。

缉私警察业务费的核定。按照各分局年初核定预算人数、分支局机构数、上年抓获犯罪嫌疑人数、上年受理案件数、上年上交罚没收入5项因素综合加权计算，分别占45%、15%、15%、15%、10%的比重。

船艇运行维护费用的核定。2009年海关总署出台了《海关缉私艇运行维修费用管理办法》规定，船艇日常运行维护费按照实物定额标准核定，其定额根据缉私艇排水量大小分档确定，缉私艇大中修费用采用定项方式单项进行核定。

二、完善行政单位预算定额标准体系建设的建议

（一）从理论和实践操作层面加强对预算定额标准管理的研究

针对下级单位类型差异较大、较难应用定额标准管理的情况，应当加强机关经费课题研究，对各部门相同的支出类别制定通用定额标准，并在此基础上，研究适应不同行业和部门的专用定额标准，以增强预算定额标准管理的适用性。在理论层面上，可以结合新公共管理理论进行研究，政府必须积极从内部管理上挖潜，运用预算定额标准管理等新的管理理念和管理工具，可借鉴企业在成本控制和预算管理方面的经验和做法，提升政府管理能力。

（二）坚持全口径预算管理

在目前财政体制下，各中央单位的中央财政拨款都是不足的，这会冲击定额标准制定的准确性和执行过程中的控制程度，因此，有自有资金来源的单位，在执行中会使用自有资金去补充定额标准的不足。这就要求坚持全口径预算管理，即按照科学合理的定额标准来核定预算、核定支出总规模的基础上，统筹考虑下级单位自有资金规模，实施“综合理财”，统筹纳入预算编制，未按标准纳入预算的不得安排支出。

（三）进一步完善经济支出分类科目，加强预算和决算衔接

一方面可以结合行政事业单位在实际预算控制和财务管理中需要进行定额标准管理的支出科目和项目，对现行的经济支出分类科目进行调整和完善，该分拆的分拆，该合并的合并；另一方面可以结合财政部制定的经济支出分类科目，对预算定额标准进行细化，一个经济支出分类科目一个定额标准。最终目标是，从技术层面可以通过经济支出分类科目，清晰地反映预算定额标准的设定和执行情况，同时加强决算对预算的反馈和应用机制，以强化定额标准的刚性约束。

（四）对项目预算进行重新梳理归并

结合三年滚动支出规划编制改革的有关要求，进一步推进预算定额标准管理，对各中央部门现有的项目进行梳理归类，可以采用一级项目、二级项目的方式，将原较为小、散、碎的二级项目归并至一级项目，一级项目根据部门职责、职能、“三定”方案设定。同时，对原有项目预算中一些应当在基本支出中安排的经常性专项业务费项目予以缩减，增加部门的基本支出，减少并控制项目支出。在归并的基础上，结合单位情况对一级项目制定相应的预算定额标准。

（本文作者系全国会计领军<后备>人才行政事业类五期学员）