摘要:
一、高校改善基本办学条件专项资金管理现状及问题分析
(一)管理现状
1.预算拨款制度不健全
现行中央高校预算拨款体系包括基本支出和项目支出两部分,占比约为6∶4。改善基本办学条件专项资金作为各高校专项资金中最重要的组成部分,无疑是重点支持和管理的对象。2015年年底教育部拨付2016年改善基本办学条件资金时即按因素分配法测算,影响因素包括2014年决算中学校房屋面积数、单价20万元以上设备台套数、2015年9月在校生人数。将规模作为主要的分配因素,使得原本财力困难的小规模学校雪上加霜,而规模较大的学校则出现2016年上半年预算执行率不高的问题。近年来,绩效拨款也在逐渐纳入拨款体系,但目前的绩效拨款并没有和专项资金的考评结果相结合,而是更多地考虑预算执行率指标。
2.申报环节论证不充分
在高校教育事业经费支出的资金中,有很大一部分来源于专项资金,由此导致高校对专项资金过度依赖。为谋求自身建设与发展,各高校都把争取专项资金视为办学经费来源的主渠道,至于争取了这些专项经费以后如何使用、如何管理,则考虑和研究不够。
3.实施环节资源浪费严重、为赶超进度引发各种风险
由于前期申报环节论证...
一、高校改善基本办学条件专项资金管理现状及问题分析
(一)管理现状
1.预算拨款制度不健全
现行中央高校预算拨款体系包括基本支出和项目支出两部分,占比约为6∶4。改善基本办学条件专项资金作为各高校专项资金中最重要的组成部分,无疑是重点支持和管理的对象。2015年年底教育部拨付2016年改善基本办学条件资金时即按因素分配法测算,影响因素包括2014年决算中学校房屋面积数、单价20万元以上设备台套数、2015年9月在校生人数。将规模作为主要的分配因素,使得原本财力困难的小规模学校雪上加霜,而规模较大的学校则出现2016年上半年预算执行率不高的问题。近年来,绩效拨款也在逐渐纳入拨款体系,但目前的绩效拨款并没有和专项资金的考评结果相结合,而是更多地考虑预算执行率指标。
2.申报环节论证不充分
在高校教育事业经费支出的资金中,有很大一部分来源于专项资金,由此导致高校对专项资金过度依赖。为谋求自身建设与发展,各高校都把争取专项资金视为办学经费来源的主渠道,至于争取了这些专项经费以后如何使用、如何管理,则考虑和研究不够。
3.实施环节资源浪费严重、为赶超进度引发各种风险
由于前期申报环节论证不充分,有的项目不具备实施条件,不仅挤占了学校当年预算额度,同时在资源上也是一种浪费;有的项目为跨年度申报,在拨付当年很多设备材料价格已经大幅下降,但由于专款专用和预算执行进度的约束,只能重复购置或高标准配置,资金使用效益低下。2011年以来,主管部门通过下发文件、定期通报执行进度简报、绩效奖励、约谈进度差的学校、收回结余资金等办法来加快专项资金执行进度。但同时,由于政府采购周期、软件开发周期等方面的限制,高校在资金支付环节想方设法加快进度,进而引发项目运营风险。
4.绩效考核评价较为薄弱
2013年以前,项目绩效缺乏考评机制。2014年起,教育部采用各高校年底自评与教育部抽查评价相结合的模式。由于改善办学条件项目中有一些跨年度项目,而项目预算年度刚刚结束,部分项目绩效还未能充分体现。
(二)问题分析
1.委托——代理关系的存在
2.绩效预算未能真正实施
绩效预算的实施需要一定的条件支撑:绩效导向、完善的绩效评价系统、公开的信息披露制度、实时的责任追究制度、权责发生制为基础的会计核算制度等。这些条件目前还不完全具备。预算执行进度是绩效拨款、因素拨款法的重要标准之一,绩效评价的不完善使得评价结果无法嵌入预算中。理论上强调绩效导向,实践中却过度依赖合规性,专项资金管理在实施中不得不为合规性和预算执行进度而拼尽全力。“打酱油的钱不能买醋”,专款必须专用;预算执行进度除了年底结转金额不能多于5%外,还需达到6月底不低于50%、9月底不低于75%的序时进度要求;这样,合规性与真实性也在不断博弈中。现实是,专项资金存在资源浪费与资金紧缺并存的现象。
二、建立健全专项资金绩效预算体系的对策建议
(一)以绩效为导向,寻求合规性与绩效的协调
以绩效为导向,政府预算决策应当以“结果”、而非“投入”或“过程”为关注的目标。将预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是任务计划的“结果”,而不完全是支出部门的“产出”。“结果”与“产出”是有本质区别的,后者是指公共部门能够提供多少公共产品和服务,即是需求量方面的表述,而前者指的是公共部门达到了预期目标,产出再多但没有完成预期既定目标,都是无效率的。绩效预算强调预算资源分配与支出结果即绩效之间的有机联系,注重财政支出的有效性,并将绩效目标作为预算资金安排的出发点。
(二)完善因素拨款法,深化绩效拨款改革
2015年发布的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教[2015]467号)不仅重构了六大项目支出体系,而且是预算拨款制度改革的重要政策依据。但是,中央高校管理改革等绩效拨款作为延续项目,并没有真正将各个项目的绩效评价结果作为拨款依据。中央高校改善基本办学条件专项2016年起开始改革拨款方式,因素测算法是迈向绩效预算的一大进步。建议将绩效评价作为专项管理的一项常规工作,并将评价结果和绩效目标作为绩效拨款的重要依据;同时,充分考虑不同类型、不同发展阶段高校的实际情况,以及规模较小学校的特殊困难(尤其要考虑新校区建设的配套需求),建议在充分调研论证的基础上,建立合理的拨款机制。
(三)优化校内专项管理流程,建立健全专项资金绩效预算体系
作为绩效预算改革的先行者,各高校首先应建立健全专项资金绩效预算管理体系,并选择改善基本办学条件专项作为试点。
1.弱化局部利益,充分论证
如果将学校专项资金使用效益作为整体利益的话,校内分管各专项的各部门利益以及个人利益就是局部利益。高校专项资金特别是改善基本办学条件专项资金涉及到学校资源配置的各个方面,学校应按项目类别强化归口管理部门责任,各管理部门则需要弱化局部利益,站在整体利益的高度管理专项,不断优化学校资源配置:加强后勤处对全校修缮的统筹力度,做好年度及中长期修缮计划;加强数字化校园办公室对全校信息及网络建设的统筹力度,对校内各系统、各部门、各学院的信息系统或应用软件进行开发、利用或整合,解决信息孤岛问题,实现信息资源的互换和共享;加强教学技术服务中心的统筹力度,对学校实验室、多媒体教学进行有效整合;加强图书馆作为学校信息资料中心的统筹力度,建立对各学院资料进行统计和统筹使用的长效机制。
2.多管齐下抓进度,加强管控
近几年主管部门发布很多加强执行进度管理的文件,以加强专项资金管理。高校在完成进度任务的同时,首先应注意规避风险,其次要积极推进项目进度来加快资金支付进度。此外,还应采取一些措施来加快预算执行进度,如各归口管理部门指定专人实时跟踪项目进度、定期或不定期召开预算执行协调会议、按月向各级领导通报执行进度等。
3.绩效评价常规化,深化监督与反馈
绩效评价作为绩效预算的重要组成部分,应当作为一项常规工作开展。每年除了按照主管部门自评外,还应由独立的第三方机构开展绩效评价。同时应注重绩效评价结果的监督与反馈:其一,公开年度绩效评价报告,为绩效预算和绩效拨款提供依据;其二,设立“进度基金”,主要用于奖励执行进度快的部门,其来源可以是学校获得的绩效拨款和上年度预算执行情况较差部门的预算扣减额;其三,强化内部审计的监督管理,注重审计及考评结果运用。最后将考评结果嵌入下一年预算中,以完善专项资金绩效预算的编制。
(本文是北京教育会计学会2016年重点课题“高校专项资金管理研究:从合规性到绩效导向”的阶段性成果)