时间:2021-01-04 作者:闫华红 邵应倩 (作者单位:首都经济贸易大学会计学院)
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摘要:
2015年9月,国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),从国家层面明确了国有企业深化改革的大方向,指出国有企业将分别被划分为商业类和公益类,根据不同功能定位分方向、有区别地进行改革发展,标志着我国国有企业开始进入分类改革与监管的新时期。秉承《指导意见》中“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”的原则,为保证改革的针对性和监管的有效性,对国有企业进行分类考核被视为重要环节。那么,如何在现行国有企业绩效评价体系下,结合国有企业分类特性进行改革和探索,发挥绩效评价的监督和引导作用,从而提升国有资本运行效率?
为全面涵盖企业分类状况,本文将国有企业划分为竞争类、功能类和公共服务类。其中竞争类国有企业以盈利为目的,重点推行整体上市,实现完全市场竞争;功能类国有企业兼具市场竞争和重点专项任务完成的要求,促进股权多元化发展;公共服务类国有企业承担主要社会公共服务,推进投资主体多元化。
一、分类绩效评价的改进难点
分类考核有助于提高国有资产监管的针对性和有效性。由于分类企业的发展目标不同,因此其考核标准也应有所差别。按照2006年发布的《中央企业综...
2015年9月,国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),从国家层面明确了国有企业深化改革的大方向,指出国有企业将分别被划分为商业类和公益类,根据不同功能定位分方向、有区别地进行改革发展,标志着我国国有企业开始进入分类改革与监管的新时期。秉承《指导意见》中“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”的原则,为保证改革的针对性和监管的有效性,对国有企业进行分类考核被视为重要环节。那么,如何在现行国有企业绩效评价体系下,结合国有企业分类特性进行改革和探索,发挥绩效评价的监督和引导作用,从而提升国有资本运行效率?
为全面涵盖企业分类状况,本文将国有企业划分为竞争类、功能类和公共服务类。其中竞争类国有企业以盈利为目的,重点推行整体上市,实现完全市场竞争;功能类国有企业兼具市场竞争和重点专项任务完成的要求,促进股权多元化发展;公共服务类国有企业承担主要社会公共服务,推进投资主体多元化。
一、分类绩效评价的改进难点
分类考核有助于提高国有资产监管的针对性和有效性。由于分类企业的发展目标不同,因此其考核标准也应有所差别。按照2006年发布的《中央企业综合绩效评价实施细则》,企业绩效评价体系被划分为以22个定量评价指标为主的财务绩效和8个定性评价指标为主的管理绩效(财务绩效采用功效系数法,管理绩效采用综合分析判断法),其中财务定量评价指标中对于盈利能力的考核权重占比较大,对于非竞争性企业会过度强调盈利能力的主导作用,不仅导致评价结果缺乏科学合理性,同时对企业未来发展容易产生引导误区。本文认为,当前国有企业分类绩效评价的改进主要存在以下三个方面的难点:
(一)评价主体
当前国有企业类别的划分,尽管各地区标准不一致,但最终划分的结果是以集团的形式对外披露,在深化改革的过程中,由于经营重点的不一致,势必会出现下属二三级子公司的类别划分与集团存在差异。多板块跨类经营企业的存在会导致在进行绩效评价时评价主体出现争议:在以集团为主体进行评价时,时间与成本耗费较少,但无法真实全面地对集团所有经营情况进行评价,评价标准会出现不匹配的现象;当以子公司作为主体进行评价时,尽管评价标准更趋向于真实合理,但最终评价结果以集团整体呈现,关联交易和投资抵消问题的存在会消耗大量的时间和成本。因此,分类考核机制的建立必须首要解决评价主体的确定问题。
(二)评价内容
在现行国有企业绩效评价指标中,财务绩效以定量指标为主,能够在一定程度上反映企业财务经营状况,特别是在评价企业盈利能力和资产状况等方面时,财务性指标较为直接客观且便于计算,因此,针对竞争类企业具有良好的适应性。但对于功能类和公共服务类企业而言,由于承担重大专项任务或者提供社会基础服务是其主要经营内容,传统财务指标不能有效评价其非财务性的经营成果,缺少针对性。同时,功能类企业由于地区发展的规划存在较大差异,设置统一的专项评价指标是否合理、是否可行都需要重点评议;公共服务类企业由于注重社会效益的产生,社会价值的衡量与评价主要依赖于定性判断,缺少公认的定量评价指标。因此,如何选取恰当的评价内容需要有针对性地提出。
(三)评价方法
绩效评价方法发展至今主要以综合评价为主,其中财务绩效所采用的功效系数法便是其中之一。尽管功效系数法能够适应我国当前复杂的经济环境,但是其对于标准值的选取具有较强的依赖性,使得分类绩效评价体系的改进受到一定限制。在功效系数法下新增评价指标,必须统计计算出全国整体水平,才能进一步进行评价。因此,在功效系数法不变的前提下对地方国有企业进行分类考核改进时,增加了相关评价指标的选取难度,如何平衡评价方法和评价内容之间的关系需要重点关注。
二、分类绩效评价的考核重点
截至2016年6月,各省市所公布的国资改革方案和国企分类方案中,多数地区采用“三分法”,将各自监管的国有企业划分为竞争类、功能类和公共服务类三种。本文即根据这种分类方法,对三类企业的改革发展方向进行相关分析、通过调节经营业绩评价的权重占比、增加分类企业的专项考核标准的方式体现分类考核的重点。
(一)竞争类国有企业
此类国有企业属于充分竞争行业,符合市场规则的商业化经营,不具有特殊性,未来的发展方向是大力推进整体上市,在市场中实现企业的优胜劣汰。因此,考核重点应偏向于经营业绩指标,特别是要将盈利能力和经营增长情况作为重点关注的内容。同时,竞争类企业将逐步向股权多元化发展,国有资本将实现部分撤出,其市场化程度将逐步得到提升,因此,提升国有资本效率和市场竞争水平将成为竞争类企业考核的重点。基于此,本文认为,对于竞争类国有企业的考核应基于财务定量指标为主,在国有资本保值增值的前提下,可通过财务指标的删减或指标权重的变更,作为引导国有企业提升市场竞争力的方法。
(二)功能类国有企业
此类国有企业具有一定的特殊性,大多数处于关系国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务,因此,需要保证国有资本的控制地位,不适宜投入完全竞争市场,避免造成国民经济出现不稳定的隐患。通常该类企业的设立与地区的建设发展密不可分,需要满足地方政府的特定政策目标,涉及的行业包括自然垄断行业、重大基础设施建设、公共产品的专用供给等。其考核的重点应在经营业绩和国有资产保值增值的基础之上,增加特殊行业指标或者任务完成情况的评价内容,并保证相应的评价权重占比。由于功能类国有企业同时兼具市场性特征,其经营业绩的考核应以经营增长和资产质量指标为主,从而有效保证企业的持续运营。
(三)公共服务类国有企业
此类企业以提供公共产品服务、保障基础公共服务为主,未来发展侧重提高服务效率和能力。由于公共服务类企业会逐步集中大量的国有资本,因此,首要的考核要求就是对国有资本使用效率的考察。公共产品和服务与一般商品相比具有特殊性和较高的沉淀成本,不利于生产要素的自由流动,使其不完全符合市场规律的变化。较低的市场化程度,要求对此类企业进行业绩考核时要弱化盈利能力的占比,重点考核资产质量状况、成本管理控制、营运效率等方面内容。此外,由于公共服务类企业存在的公益性特征,在其考核中有必要引入社会评价的内容,从定量指标的评价方面,在以社会公众、消费者、政府、债权人等为主体的利益相关者视角下,可以考虑引入社会责任指数,从定性指标的评价方面,增强社会贡献评价的比重。由于该类行业的特殊性可将原有行业影响替换为服务质量评价指标,从而引导企业实现更大的社会价值。
三、分类绩效评价的改进建议
(一)选择科学的评价改进方法
从业绩考核指标的改进方法来说,本文认为,可在功效系数法不变的情况下分为指标筛选和权重确定两部分,为提高其科学合理性,可采用定量和定性分析相结合的方式。针对指标筛选问题,可选择主成分分析法、变异系数法、相关分析法、聚类分析法等分析历史数据,筛除冗余指标。针对权重确定问题,可选择均方差法、熵值法、层次分析法等确定指标权重。此外,由于功能类和公共服务类企业的特殊性需要增加非财务绩效评价指标,可按照地区发展和行业特殊性的要求科学选取评价标准。同时,针对关键领域和重点行业的专项任务完成情况,可适当选取适合阶段性评价考核标准作为补充,同时建立起适合国有企业绩效评价的社会贡献评价指数模型,加强社会评价的引入,选取适当的第三方调查机构设计服务评价满意度指标进行调查收集。
(二)推进国有企业改革重组的进程
从推进国有企业改革重组进程来说,必须深化国有企业改革要求,推动国有资本的优化配置,建立国有资本投资公司和运营公司,通过重组整合的方式提高国有资本的功能效率。在新形势下,由于国有企业所有权和经营权的变更,国有资产监管机构可以授权投资营运公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。在此基础之上,可将分类考核的层级进行下放,集团的分类考核由国资委负责,与任期考核和负责人考核相结合,以加强国有资本运行效率的整体监管;二级子公司的分类考核归口于投资运营公司,能够有针对性地解决运营中分类考核评价主体不匹配的问题。
(三)加强考核机制与薪酬奖励的挂钩
自2015年1月起,中央企业负责人薪酬制度改革方案正式下发执行,形成基本年薪、绩效收入和任期激励的薪酬制度结构,基本年薪主要以业绩为导向,绩效薪金与年度经营业绩考核结果挂钩。相对于中央企业,地方国有企业的薪酬与业绩的管理还不到位,存在薪酬监控缺位现象,需要加大监管力度。在国企分类改革背景下,分类考核对应的薪酬管理制度也需要进行分类监管,遵循责任收益相匹配原则,强化考核意识的重要性。根据分类企业的特性,本文认为,针对竞争类企业宜采用股权激励为主的薪酬激励模式,强调业绩挂钩;功能类企业宜选择现金激励模式,增强高效性;公共服务类企业宜根据市场划分激励方式,非竞争性领域可实行以养老金计划为主的激励模式,竞争性领域可引入股权激励占比较低的混合激励模式。
(本文系国家社科基金“基于碳会计体系下的碳排放指数构建研究<15BGL059>”的阶段性研究成果、北京市人民政府国有资产监督管理委员会“国有企业分类绩效评价”项目的研究成果)
责任编辑 刘黎静
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