中央企业因其特殊的产权性质和重要的政治经济地位而受到广泛的社会关注。随着社会公众参与公共事务的意识增强，公民对于中央企业监管机构“如何进行监管”、“监管效果如何”等问题高度关注，这就要求国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）对中央企业的监管情况做出真实、及时、完整的社会公开。这不仅可以降低由复杂的代理关系导致的信息不对称程度、保护投资者的知情权和监督权，还可以筑牢企业利益相关者共同治理的基础。

一、中央企业国资监管透明度：历程与评价

国资委既是中央企业的出资人代表，又是国务院直属特设机构，既能够行使股东职权也能够行使行政职权。考虑到国资委这一特有性质，本文从信息公开专栏、规范性文件、信息公开工作年度报告和中央企业公司治理、财务状况、经营成果、社会责任等方面对中央企业国资监管透明度建设历程进行了阶段划分和分析评价。

（一）初探阶段：2003～2007

2003年4月，国资委成立，它作为“产权纽带”受托行使国有企业出资人的权力，代表国有资产的终极所有者——全体公民，对国有资产进行统一监管。为了实现监管模式与监管实践平稳过渡和有效衔接，国资委在成立之初致力于将新制定和已施行的政策法规汇集公开，并在新颁布规范性文件、部门规章时辅以政策解读，其目的是在规范国有企业经营行为、界定国资委职责权限的同时，公开国资监督管理过程以接受社会公众监督。

本文通过浏览国资委网站“信息公开”专栏下的“政策法规”条目，对自2003年以来国资委制定和汇集公开“政策法规”的情况进行了统计和分析。结果表明：2003年至2007年是政策法规制定和汇集公开最多的阶段，共制定或汇集了近140项政策法规，涉及法制建设、收益管理、财务监督、收入分配和绩效考核等方面。此外，国资委还公开了与重大社会关切问题相关的政策解读和领导讲话，以加深信息使用者对文件的理解和社会公众对国有企业运营和政府国资监管职责履行情况进行监督。

相关法规和政策的制定使国资监管有法可依、有章可循。然而这一阶段，国资委所履行的某些监管程序方法仍然没有公开披露。例如中央企业负责人的任免、考核信息并没有在其网站上予以全面公开。此外，中央企业经济责任履行情况的披露也十分有限，社会公众监督所需要的有效信息公开数量较少并且方式较为随意，诸如中央企业资产状况、财务状况、运营情况等关键信息的及时性和完整性有明显缺失；中央企业的经营、治理状况等重要信息公开也不全面。

（二）规范阶段：2008～2012

2007年4月颁布、2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，首次以法规的形式对政府职责权限、公开内容、公开程序和监督方式等做出明确要求。国资委于2009年印发了《国有资产监督管理信息公开实施办法》，为国资委国资监管信息公开工作编制了一套切实可行的信息公开指南，并完善了国资委网站“信息公开”专栏，使国资监管信息公开工作逐步走向规范，尤其是中央企业经济责任和社会责任履行情况的透明度大大提高，该阶段的突出性进展主要体现在以下几个方面。

1.编制国资委信息公开工作年度报告

自2010年起，国资委开始编制每年的信息公开工作年度报告（于2010年补编了2008、2009年度报告），并于每年3月31日之前公开上年度工作报告。其内容主要包括：汇总国资委主动公开的信息类型和数量；披露依申请公开案例次数和信访举报次数；汇报国资监管信息公开机制、制度完善工作的进展情况以及进一步的工作计划。报告以数据和文字相结合的方式形成，具有较好的系统性、针对性和可理解性，社会公众能够对国资委信息公开情况有整体性的感知。

2.编制完成国资委信息公开系统模块

2010年国资委编制完成了信息公开系统模块。该系统主要收录了国资委成立以来发布的正式文件、重要会议和已对社会公布的中央企业生产经营情况等，采用主题分类、体裁分类、组配分类、信息来源分类四种方式对信息进行分类，提供了包括分类检索与时间检索的双重检索方式，并引入下载打印功能，节省了信息使用者的时间成本，提高了信息使用效率。

3.设置关联网站链接

国资委在对中央企业汇总信息定期公开的同时，设立了一套完整的“中央企业名录”，并为每一个有官方网址的中央企业设置网页链接，使得信息使用者可以随时登录网站查看企业动态，了解各公司治理结构、经营业绩概况等内容，节约了信息搜索成本。除中央企业名录外，国资委官方网站还建立了中国政府网、各地方国资委网站等链接，搭建了各利益相关方互联沟通的网络信息平台，推动了国资监管信息透明化的进程。

4.汇总公开中央企业整体财务状况和经营成果

国资委虽于2004年首次对其所出资的中央企业总体运营情况进行了披露，但定量信息与定性信息的披露比例失衡，且只披露了第一季度的财务数据。自2008年起，逐步规范并完善了中央企业总体运营情况的披露内容和披露方式：一是以每年1月为起点，采用逐月累计披露和季度定期披露相结合的方式对主要财务数据进行公开，包括中央企业国有资产总量、营业收入、利润总额等指标；二是对营业利润进行环比和同比分析；三是基于中央企业的经营目标和社会功能，分行业、分户进行信息公开，增强了信息的横向可比性；四是尝试披露国有企业对外捐赠明细、上缴税费等社会公众所关注问题的相关信息。

5.编制企业社会责任报告

国资委于2007年印发了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》（简称《指导意见》），明确要求国有企业在提升盈利能力的同时兼顾各利益相关方的权益。中央企业特殊的产权性质和独特的战略地位决定了其在很大程度上肩负着较实现经济绩效目标而言更为重要的社会责任和义务。同时，中央企业公信力的塑造必须借助于企业社会责任体系的建立及其履行情况的全方位公开。因此，国资委不仅依据该《指导意见》出台了关于企业安全生产、节能减排等方面的文件，而且从2008年起要求各中央企业编制社会责任年度报告，并与年度财务报告一并发布。

在规范阶段，国资委及时对中央企业信息的公开方式和内容进行了规范和扩展。然而，在披露质量上仍存在以下不足：首先，监管信息披露存在滞后性，如綦好东等（2013）在其研究中指出，在可获取发布时间的69份中央企业社会责任披露报告中，只有5家是在1～4月的年报发布期间公布的，大部分企业并未及时披露。其次，与企业社会责任有关的正、负面消息的报道数量比例失衡，中央企业和国资委更倾向于公开对企业发展和声誉有利的正面消息，而对于负面消息则选择回避。最后，关键性敏感信息披露缺失，主要表现为对中央企业高管薪酬的“零披露”。

（三）完善阶段：2013年至今

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要强化权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让政府权力在阳光下运行。基于此，国资委坚持“以公开为原则、不公开为例外”推进国有资产监管信息透明化。

1.丰富公开渠道

随着网络社交工具的普及和多样化，根据《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发[2013]100号），国资委开始通过微信、微博、权威新闻客户端等新媒体途径发布各类国资、国企信息，并同步编辑出版《中国国有资产监督管理年鉴》、《国务院国有资产监督管理委员会公告》赠送给国家图书馆、中央档案馆等以方便公众借阅，定期召开新闻发布会就当下热点话题进行专家解答，让社会公众“读得懂”、“信得过”，同时增进互动，广纳谏言。

2.预算、决算情况公开

《十八届三中全会公报》强调，政府应透明财政预算，提高公共资金的使用效率。2013年，国资委网站首次以专题形式对委内预、决算情况和三公经费进行公开。其中，预算内容包括财政拨款收支、一般公共预算支出、一般公共预算基本支出、三公经费支出等，并列明了各项收支内容和预算数额。在决算表中，专门列示了国资委对中央企业专项管理财政拨款支出，包括规划管理、财务监督与考核评价、收益管理、干部管理、薪酬分配等相关管理工作的决算情况。

3.完善中央企业经济运行情况公开

从2014年起，国资委网站开始对全国国有独资及国有控股企业的经济运行情况进行累月定期公开。不仅公开格式统一规范，而且公开内容的设置也更加科学合理。例如：分行业披露盈利亏损情况；将所有指标分中央企业和地方国有企业两部分平行披露；披露全国国有独资及国有控股企业资产、负债以及所有者权益的构成比例和增减变动情况等。总体而言，所披露信息的可比性、及时性与真实完整性得到了提高。

4.关注舆论焦点，及时回应社会关切

国资委网站将社会关注度较高的国资监管信息梳理汇总成专题，以数字、图表、音频、视频相结合的方式予以展现，使所传播的信息可视、可读、可感，增强了网站的吸引力和亲和力。如，2014年制作发布的“国资监管十年路”专题就对国资委成立以来中央企业在基础设施建设、科技创新和盈利能力方面取得的成就做出了集中展示。又如，在“2014年国资监管工作回顾”专题中，国资委就中央企业“四项改革”、“调整结构”、“优化管理”等焦点问题做出了解读。更值得一提的是，国资委于2015年对第十二届全国人民代表大会第三次会议的相关建议和提案做出答复并予以公示，这些建议和提案对国有企业职工的薪酬安排、富余人员安置、国企安全隐患等民生问题多有涉及。

二、中央企业国资监管透明度的提升之策

自国资委成立以来，中央企业国资监管透明度建设取得了有目共睹的进步，监管制度愈加完善、信息公开方式和手段不断优化、信息公开内容不断丰富，体现着国资监管理念的转变和成熟，有助于保障中央企业进一步深化改革举措的落实，但笔者认为，监管透明度仍需要进一步提升。

（一）丰富央企信息公开内容，提高披露及时性

国资委网站虽然对中央企业的重要财务数据进行了披露，但是在关键性敏感信息披露方面存在避重就轻、披露不持续等问题。参照国务院办公厅于2016年印发的《2016年政务公开工作要点》，本文建议中央企业国资监管信息的公开内容应包括但不限于以下几个方面：中央企业成本控制管理、中央企业预算决算、重大决策公开、国有资产保值增值、中央企业收益分配公开、企业负责人薪酬和经营业绩考核情况等。公开方式应采用定期汇总披露和不定期披露相结合的方式。对于舆论和公众关注的焦点问题，国资委应予以及时、客观报道，必要时通过举行新闻发布会等形式公开发布相关信息。

（二）推动政策执行和落实情况公开，完善办事结果和反馈意见公开

首先，中央企业执行和落实国资监管政策情况的披露透明度有待提高。如前文所述，国资委自成立以来就不断制定和颁布与国资监管相关的政策法规，但信息使用者却无从知晓各中央企业是否落实了这些政策，落实效果如何，落实中又出现了哪些问题。其次，国资监管信息依申请公开和群众信访举报的原因、处理结果以及反馈意见的披露透明度也有待提高。虽然国资委定期披露了国资监管信息依申请公开件数和答复件数，并在其官方网站“公众参与”一栏中公布了纪委检举电话、信访电话和信息公开电话，却并没有对申请公开和信访举报的原因和处理结果作出详细披露，也没有对政府办事满意程度进行追踪和公开。由此，应着力推动政策执行和落实情况的公开，及时发现政策制定、执行中存在的问题，促使国资监管部门以问题为导向对相关制度进行不断完善。同时，应加快完善政府办事结果和反馈意见公开制度，有效吸收群众反馈意见，引导国资监管程序、方法以公众需求为导向，从而走向科学与民主的大道。

（三）制定国有企业信息公开制度

国资监管信息公开之所以存在关键信息缺失、及时性较差等问题，归根结底是因为强制性国有企业信息公开制度安排的缺失。国资委作为国有资产的监督管理机构，应优化顶层设计，尽快促成相关法规条例、制度政策的修改和完善，并成立专门小组研究、制定国资监管信息公开制度，提高信息公开的标准化水平。此外，相关制度不应该仅包括法律法规、部门规章等硬约束，还应包括公民参与意识、舆论媒体监督、国企主动披露等软约束。

（本文为山东省社会科学规划会计研究专项课题“山东省混合所有制下国有资本管理：资本运作效率与监管模式改进”<15CKJJ24>研究成果）

责任编辑 刘黎静