时间:2020-04-09 作者:王子龙 池国华 (作者单位:东北财经大学会计学院/中国内部控制研究中心 南京审计大学审计科学研究院)
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摘要:
审计全覆盖,主要包括审计领域的全覆盖、审计内容的全覆盖以及审计周期的全覆盖。十八大以来,全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化成为我国国家战略的重要目标。基于面向国家治理的角度而言,国家审计是国家治理的重要组成部分,是国家治理的免疫系统。审计全覆盖这一理念的提出,一方面可以对政府活动进行全方位、多层次、立体化的监控,更好地保障国家治理的效率,增强社会公众对于国家治理现代化的信心;另一方面可以发挥财政能力的建设性作用,倒逼财政汲取资金的能力与制度建设。笔者认为,要全面发挥国家审计免疫系统的预防、揭示与抵御功能,就要准确把握审计全覆盖的内涵与实质,唯有如此,才能促进国家治理体系和能力现代化目标的实现。
一、审计领域全覆盖与国家审计转型
审计全覆盖首先是审计领域全覆盖。国务院2015年发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这意味着审计之手将延伸到此前未能触及的领域,清扫审计盲区,填补审计空白点。
这类盲区和空白点在现有的审计工作中并不少见,境外国有资产审计就是一个典型的例子。我...
审计全覆盖,主要包括审计领域的全覆盖、审计内容的全覆盖以及审计周期的全覆盖。十八大以来,全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化成为我国国家战略的重要目标。基于面向国家治理的角度而言,国家审计是国家治理的重要组成部分,是国家治理的免疫系统。审计全覆盖这一理念的提出,一方面可以对政府活动进行全方位、多层次、立体化的监控,更好地保障国家治理的效率,增强社会公众对于国家治理现代化的信心;另一方面可以发挥财政能力的建设性作用,倒逼财政汲取资金的能力与制度建设。笔者认为,要全面发挥国家审计免疫系统的预防、揭示与抵御功能,就要准确把握审计全覆盖的内涵与实质,唯有如此,才能促进国家治理体系和能力现代化目标的实现。
一、审计领域全覆盖与国家审计转型
审计全覆盖首先是审计领域全覆盖。国务院2015年发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这意味着审计之手将延伸到此前未能触及的领域,清扫审计盲区,填补审计空白点。
这类盲区和空白点在现有的审计工作中并不少见,境外国有资产审计就是一个典型的例子。我国目前还没有实现对国企审计监督的全覆盖,审计署受一些部门规章和要求的制约,只能对企业领导人员由中央直接管理的企业进行审计,而对于中央企业越来越庞大的境外投资却基本上没有进行审计。一方面,央企境外资产审计制度的缺失造成了国有资产大量流失;另一方面,境外资产的监督真空也极易滋生腐败。除此之外,基层审计也是国家审计此前存在盲点的领域。
要在有限的审计资源下完成这一目标,需要创新审计技术、统筹审计资源。在创新审计技术方面,重要的是推进审计的大数据建设,具体包括推广国家审计数据系统、推进建立数字化审计平台、探索构建审计实时监督系统等。国家审计数据系统具有强大的数据处理能力,为在不影响审计质量的前提下扩大审计范围提供了可能;数字化审计平台的建立,为各级审计机关、不同审计项目间的资源共享创造了有利条件,为统一开展体制性、系统性审计,同时开展若干个专项审计项目提供了可能;审计实时监督系统的建立,为专项政策的落实、专项资金的使用情况进行跟踪审计提供了技术保障。
在统筹审计资源方面,一是要实现现有审计系统内部的自我优化,探索实现一体化,整合审计计划、审计力量、审计方式、审计结果,探索实施“捆绑式”审计,做到一审多果、一果多用。二是要实现对外部审计资源的高效整合和灵活调配,即推进审计的协同性建设。基于协同效应,就是要实现审计监督效率最大化,发挥多方参与,使社会中介、第三部门、内部审计机构等更多参与到国家审计监督服务中来。这不仅可以缓解审计机关审计资源有限、审计人力紧张的局面,发挥多元化审计力量在审计中的各自优势,更意味着审计模式和审计观念的转变,即从审计机关单一主导、强势命令转变到平等磋商,此举可以更好地体现各方诉求,增强审计结果的公信力。
二、审计内容全覆盖与国家审计转型
长久以来,合规性审计一直是审计的主要内容,重在揭露被审计单位的违法违规行为。审计风暴之下虽然查出了一系列大案要案,但“屡审屡犯”的现象仍然层出不穷。基于此,审计内容有必要向绩效审计和制度性审计延伸。
在西方国家,绩效审计是审计机关工作的重要组成部分,在日常工作量中有很高的占比,而在我国,虽然全面推行绩效审计也一直是我国审计署战略规划中的重要内容,但在实践中还刚刚起步,仍存在着诸多问题,如:缺乏国家层面统一而有影响力的政策和规章制度;各地绩效审计工作推进不均衡;绩效管理的基础较为薄弱,绩效管理的意识不够强,对绩效审计结果接受认可程度不高等。在全覆盖模式下,审计内容要向绩效审计扩展。首先,需要的是在理念上的转变。《2016年政府工作报告》明确指出,要“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”,十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,为评价政府工作绩效指明了方向,也就是说,政府绩效审计应突破以往以评价为主要内容的程式化操作这一定位,重点审计政府工作是否符合五大发展理念,让审计成为公共资金的“守护者”、经济运行的“安全员”和权力运行的“紧箍咒”。其次,应着力增强政府工作人员的绩效意识,推动政府科学管理水平的提高,提高审计人员素质,为绩效审计的推进打下良好基础。再次,要转变、创新审计结果处理方式,为绩效审计的发展寻求动力。从外部而言,这种动力主要表现为增进审计结果的透明度,打造双向互动的审计结果公开平台,重视与社会公众的沟通与交流,利用社会监督的力量倒逼绩效审计的发展。从内部而言,这种动力主要表现为扩大审计结果的影响力,加速建立审计信息资源数据库,将审计结果与组织人事部门管理、官员问责制度衔接起来,使得审计结果得到应有的重视。
制度性审计即应重视内部控制制度审计,充分发挥审计的建设性作用。首先,以合规性审计为主的审计重在揭示存在的问题,没有溯本求源寻找导致问题的原因,这是“屡审屡犯”、“屡犯屡审”现象的重要原因,加强内部控制制度审计正是要从问题的源头查起。其次,由于审计资源有限,因此审计全覆盖应当是“有重点的全覆盖”。内部控制制度是单位自身的免疫系统,是防范风险的第一道屏障,其是否健全从根源上决定了被审计单位能否高效安全地运转,由此可见,加强内部控制制度审计是非常必要也是非常重要的。再次,不重视审计结果的处理也是“屡审屡犯”的原因所在。内部控制制度审计的目的不仅在于发现制度缺陷,更重要的是根据审计结果来整改缺陷。只有做到审改结合才能倒逼被审计单位不断优化内部控制制度,实现内部治理效果的良性循环。
三、审计周期全覆盖与国家审计转型
所谓审计周期全覆盖是指审计工作要从事后监督转向对被审计对象的事前、事中、事后各环节的全面治理。传统的审计往往是事后的静态审计,介入时间滞后、形式被动,仅仅发挥了揭示问题的作用。审计周期全覆盖强调发挥审计的预防作用,将审计定位从简单的、突击式的检查向常态的、跟踪式的监控转变,降低甚至避免了可能带来的损失。譬如:政策落实效果与其制定、实施、执行、评估、反馈与调整等诸多环节相关,仅在政策出台之后采取事后监督的方式可能无法准确及时地定位到问题的症结所在,因此政策审计有必要向前延伸,国家审计参与政策制定过程,深入了解政策动机、对象、目标以针对性地配以审计方案,从而实现政策从产生到落地的全周期覆盖,如此才能使审计成为保障政策落实的“督察员”。工程审计亦是如此,尤其是针对重大工程项目,应将审计覆盖到工程项目从招标到建设完成的整个周期,严把工程招投标、施工过程、工程决算和工程造价等重要关口,对重点投资工程项目实行全程跟踪审计,以及早发现问题并及时做出调整、防范风险,保证工程项目高质高效地完成。
要实现审计周期全覆盖,最为关键的是对跟踪审计这一审计方式的重视和灵活运用。跟踪审计不同于传统审计,其实施过程与被审计对象的发展过程同步,具备介入时间早、范围广、程度深的特点。而且跟踪审计作为一种独立的审计方式,在财务收支审计、绩效审计、专项审计调查等审计业务类型中都能适用,这样的特点与审计周期全覆盖的总体精神和要求是匹配的,因而使用好跟踪审计这一“利器”是向审计全周期覆盖这一目标迈进的重要一环。在过去的具体实施过程中,由于审计人员的素质难以适应要求,审计时间长导致审计成本高,跟踪审计的作用往往不能得到充分发挥,审计结果没有受到应有重视。审计技术的不断创新、审计资源的统筹利用为跟踪审计的发展创造了有利条件,在审计周期全覆盖的目标指引下,要进一步探索跟踪审计在各种类型审计中的应用形态,特别是在领导干部经济责任审计、自然资源离任审计等审计难点以及政策审计、重大资金工程专项审计等审计重点中的应用;进一步扩大跟踪审计在各类审计中的使用频率,完善审计职业保障机制和职业教育培训体系,提高审计人员使用跟踪审计的意识和水平,实现跟踪审计常态化;进一步发挥跟踪审计的建设性作用。
责任编辑 刘黎静
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