时间:2020-04-09 作者:骆良彬 乔丹 (作者单位:集美大学财务处)
[大]
[中]
[小]
摘要:
由于我国特殊的制度环境,我国行政事业单位内部控制规范体系建设相对于企业内部控制建设来说是一个崭新的课题,国际上缺乏既有的、可完全借鉴的经验。这就要求我们在不断总结学习企业内部控制建设经验的基础上,探索符合我国实际情况的行政事业单位内部控制规范体系。一方面,行政事业单位与企业在管理理念、基本方法上具有一定的相似性,在构建行政事业单位内控规范体系上可以借鉴企业内部控制“基本规范+配套指引+内控解释/指南”的模式。基本规范是导向,明确内部控制的重点、流程、环节,在内部控制的设计上注重流程管理;配套指引为内部控制提供实务指导,为操作层面提供可行性,主要包括内部控制的实施、评价、监督与信息披露,具体规定内部控制的方法和领域;另外,还可以通过发布行政事业单位内部控制操作指南、实务解释等方式,提高内部控制规范体系的指导性和可操作性。另一方面,行政事业单位内部控制虽然在管理上与企业有一定的相似之处,但在具体控制目标、业务流程、风险评估等方面仍有很大差异。因此,从内部控制的设计、实施、评价、监督到信息披露都要充分考虑行政事业单位的特征,构建符合我国行政事业单位实际情况的内部控制规范体系。
(一)行...
由于我国特殊的制度环境,我国行政事业单位内部控制规范体系建设相对于企业内部控制建设来说是一个崭新的课题,国际上缺乏既有的、可完全借鉴的经验。这就要求我们在不断总结学习企业内部控制建设经验的基础上,探索符合我国实际情况的行政事业单位内部控制规范体系。一方面,行政事业单位与企业在管理理念、基本方法上具有一定的相似性,在构建行政事业单位内控规范体系上可以借鉴企业内部控制“基本规范+配套指引+内控解释/指南”的模式。基本规范是导向,明确内部控制的重点、流程、环节,在内部控制的设计上注重流程管理;配套指引为内部控制提供实务指导,为操作层面提供可行性,主要包括内部控制的实施、评价、监督与信息披露,具体规定内部控制的方法和领域;另外,还可以通过发布行政事业单位内部控制操作指南、实务解释等方式,提高内部控制规范体系的指导性和可操作性。另一方面,行政事业单位内部控制虽然在管理上与企业有一定的相似之处,但在具体控制目标、业务流程、风险评估等方面仍有很大差异。因此,从内部控制的设计、实施、评价、监督到信息披露都要充分考虑行政事业单位的特征,构建符合我国行政事业单位实际情况的内部控制规范体系。
(一)行政事业单位内部控制的设计——重视流程管理
行政事业单位内部控制在设计上借鉴了企业的管理方法,但也与企业内部控制存在不同,主要体现在组织结构、业务活动和监督形式等方面。因此,《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《单位规范》)不仅仅是从一般准则等基本理论角度对行政事业单位内部控制进行界定,而是具体到单位层面和业务流程层面,对行政事业单位内部控制的设计和实施给予指导,同时确立了内部控制自我评价、内部监督、外部监督等三个层次的监督机制,充分考虑了行政事业单位的特点,改变了过去行政事业单位的目标管理习惯,以经济业务活动流程的标准化规范化驱动提升行政事业单位的管理水平。通过细化业务流程,量化工作职责,把制衡机制嵌入到内部管理的各个方面、各个环节,对内部管理中存在的薄弱环节加强机制建设,优化内部控制体系,最大限度发挥制度体系的整体联动效应。应该说,当前行政事业单位内部控制体系建设是在流程梳理的基础上构建的一套完整的内部控制制度整合体系。
(二)行政事业单位内部控制的实施——单位层面和业务层面并重
行政事业单位内部控制既要关注经济活动中的重大风险,抓好经济活动控制的重要环节,也要重视业务层面内部控制所依存的内部环境,加强单位层面内部控制的实施,做到两者并重。《单位规范》中明确了单位层面和业务流程层面的控制,针对行政事业单位的重点环节和核心业务,作出了具体的规定。规范建立实施内部控制,除了《单位规范》作指导,还应辅之以相关配套指,如应用指引等,促进内部控制的落地。本文认为行政事业单位内部控制应用指引所包含的内容,具体可划分为三类:一是单位层次应用指引,包括组织架构、议事决策、关键岗位及人员、会计系统,其控制重点是单位层面的风险;二是业务层次应用指引,包括预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理,重点控制其业务层面的风险;三是报告层次应用指引,包括财务报告、信息系统,重点关注报告层面的风险。这三类基本涵盖了行政事业单位的主要经济活动,其中,单位层面内部控制的实施要注重组织机构、人员配备、制衡机制、制度建设,综合运用内部控制的方法,加强单位层面的内部控制建设。对于业务层面的内部控制,控制活动是关键,重新梳理各项不同经济活动的业务流程,明确业务环节和关键控制节点,设定目标,识别风险,加强管控。报告层面的内部控制主要关注内部控制的信息披露。
(三)行政事业单位内部控制的评价——科学评价内控的设计与运行
行政事业单位内部控制的关注点应着重在保障行政行为的合法、资产安全和提供公共服务的效率和效果。因此,行政事业单位在评价其内部控制有效性时,一是要重点评价内部控制设计的科学性和内部控制执行的有效性,二是要将公共服务的效率作为评价其业务活动绩效的标准之一,科学设计评价指标,合理确定评价范围。新公共管理理论强调公共服务的满意度,因此,在评价行政事业单位内部控制时,不仅应重视行政事业单位财务信息的真实、完整性,管理和服务活动的合法合规性,更应该从公共资源使用的经济性、效益性、效果性等方面评价行政事业单位的内部控制健全及实施的有效性,促进行政事业单位提高公共服务质量,增强公信力。具体而言,对行政事业单位内部控制评价的内容应包括规范内部控制评价程序及内部控制缺陷的认定标准、自我评价报告等。
(四)行政事业单位内部控制的监督——强化内部审计建设,规范权利运行
是否建立独立的内部审计部门,一直以来被视为内部控制环境是否完善的重要标志。目前,我国行政事业单位内部审计工作的独立性比较有限,没有切实发挥内部审计的效能。在机构设置上,有的行政事业单位虽单独设置内部审计部门,但由于其隶属于被审计单位,独立性较弱。有的行政事业单位没有专门设置内部审计部门,而由财务部门兼职,既掌管财务又负责审计,风险较高。在人员任命方面,内部审计部门负责人由被审计单位领导任命,受其管辖,组织内部审计工作缺乏独立性和自主性。另外,我国的行政事业单位内部审计工作受限于国家审计所规定的内容,内部审计部门对自身监督职能和工作内容缺乏认知,很难对单位的所有业务活动进行有效监督。因此,行政事业单位应建立健全内部审计相关规章制度,明确审计的范围、程序和方法,保证内部控制审计的执行,实现内部审计的制度化及规范化。同时,也要强化财政、审计、监察等外部监督对内部控制的监督力度,形成监管合力,优化监督效果。
(五)行政事业单位内部控制的信息披露——注重信息披露的质量
推行信息公开化是完善内部控制的最重要举措之一。我国行政事业单位暂处于内部控制体系建设的初期,并没有相应的规章指引规范内部控制的信息披露,但毋庸置疑,随着我国行政体制改革的不断深化,内部控制规范体系的不断完善,社会公众对政务透明度的要求不断提高,内部控制信息披露是必然趋势。美国明确要求政府部门对其内部会计控制和管理控制系统的适当性进行持续地评估和报告,并授权美国审计总署指定和发布内部控制准则。然而,我国上市公司内部控制信息披露仍存在不少问题,例如格式标准不统一、内部控制缺陷认定标准不明确等,不利于信息使用者对内部控制有效性作出判断。因此,在规范行政事业单位内部控制信息披露上,应重点关注信息披露的质量。
最后,行政事业单位内部控制规范体系建设是一项复杂的系统工程,不仅涉及行政事业单位的各项业务活动,也涉及到不同部门之间的协调配合,需要诸多配套设施来保障实施。我国在抓紧建立行政事业单位内部控制规范体系建设的同时,也应切实推进政府治理、政府会计体系的建设、会计信息化建设、财务信息披露、信息系统建设、政府会计专业人才培养等方面的工作。
责任编辑 鲍双双
相关推荐