时间:2020-04-09 作者:陆晓晖 (作者单位:审计署审计科研所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称方案)对建立权责发生制的政府综合财务报告制度进行了全面部署和规划。方案布置的四项主要任务之一,是建立健全政府财务报告审计和公开机制。方案要求,政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。
从国外的审计实践看,尽管政府财务报告的基本审计主体依然是政府审计机关,但是很多国家的外部审计师都参与了政府财务报告的审计。加拿大的政府财务审计可以外包给会计师事务所,审计署对加拿大政府联合财务报表进行审计并发表意见(审计署审计科研所,2014)。英国审计署每年有一部分财务审计委托外部审计公司进行。其他类似的情况还有蒙古、冰岛、巴西等国家。在美国,审计长和各联邦机构监察长均有权委托独立的会计师事务所代表其实施审计,委托审计服务的内容,可以是履行部分审计任务,也可以是实施全过程审计。事实上,大多数联邦机构的财务报告由会计师事务所实施审计,审计署、联邦机构监察长审计部分联邦机构的财务报告,政府合并财务报表则由美国审计署负责进行审计。
国外关于政府财务报告审计主体的制度安排,为我国注册会计师参与政府财务报告审计...
《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称方案)对建立权责发生制的政府综合财务报告制度进行了全面部署和规划。方案布置的四项主要任务之一,是建立健全政府财务报告审计和公开机制。方案要求,政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。
从国外的审计实践看,尽管政府财务报告的基本审计主体依然是政府审计机关,但是很多国家的外部审计师都参与了政府财务报告的审计。加拿大的政府财务审计可以外包给会计师事务所,审计署对加拿大政府联合财务报表进行审计并发表意见(审计署审计科研所,2014)。英国审计署每年有一部分财务审计委托外部审计公司进行。其他类似的情况还有蒙古、冰岛、巴西等国家。在美国,审计长和各联邦机构监察长均有权委托独立的会计师事务所代表其实施审计,委托审计服务的内容,可以是履行部分审计任务,也可以是实施全过程审计。事实上,大多数联邦机构的财务报告由会计师事务所实施审计,审计署、联邦机构监察长审计部分联邦机构的财务报告,政府合并财务报表则由美国审计署负责进行审计。
国外关于政府财务报告审计主体的制度安排,为我国注册会计师参与政府财务报告审计提供了实践依据。对于长期从事企业财务报表审计的我国注册会计师而言,政府财务报告审计制度的建立,无疑为其拓展业务提供了机遇,同时也面临着审计理念转变和业务能力提升带来的挑战。
一、我国注册会计师参与政府财务报告审计的机遇
(一)政府购买社会服务的趋势
政府购买社会服务是转变政府职能、构建多元化的公共服务供给体系、提高公共服务水平和效率的有效途径。2013年9月,国务院办公厅发布《政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出要“充分发挥政府主导作用,有序引导社会力量参与服务供给,形成改善公共服务的合力。”2014年12月,财政部、民政部和工商总局联合印发《政府购买服务管理办法(暂行)》,“会计审计服务”明确被列入应当纳入政府购买服务指导性目录。
事实上,审计机关在一些大型和专业审计项目中,已经根据需要在引入社会专业服务。如审计署在2011年至2012年开展的长江三峡工程竣工财务决算草案审计过程中,从中央企业和社会中介机构聘请了近300名熟悉水电工程技术和工程造价的专业人员参加。国外援贷款项目审计也经常性地聘用会计师事务所的人员。同时,部分地区也在试行医院、高校、基金会等单位财务状况的注册会计师审计制度。专业性与独立性,是注册会计师参与政府审计不可替代的特定优势。
(二)财政部门的大力推动
财政部作为对注册会计师行业进行监督、指导并制定注册会计师行业规章制度和政策措施的机构,也在大力推动注册会计师参与政府会计报告审计。例如,财政部会计司在其印发的《2015年工作要点》中,将“探索推进公共部门注册会计师审计制度”作为推动注册会计师行业持续发展的七项重要工作之一;“公共部门注册会计师审计制度和审计准则研究”被列入中国会计学会“全国重点会计科研课题(2015)”目录;财政部办公厅下发《关于组织开展公共部门注册会计师审计制度研究的通知》,将“公共部门注册会计师审计制度研究”列为财政部改革发展重大研究题目。注册会计师行业长期从事企业财务报表审计而累积的专业能力,和与政府审计相比更加明显的形式上的超然独立性,为财政部推动注册会计师参与公共部门审计提供了执业胜任能力和审计结果客观公正方面的坚实可靠的说服证据。
(三)审计机关推进的审计资源整合
随着财政收支和公共资金总量的不断庞大,尤其是在实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的要求下,审计资源整合是一个必然的选择。审计资源整合包括审计机关内部项目、人员、信息的整合,也包括其他审计力量的参与,如运用内部审计成果、购买社会审计服务。《国务院关于加强审计工作的意见》(国发[2014]48号)第十八条“推动审计方式创新”中指出:根据审计项目实施需要,探索向社会购买审计服务。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》进一步明确:要加强审计资源统筹整合,要有效利用社会审计力量,除涉密项目外,根据审计项目实施需要,可以向社会购买审计服务。
近年来,注册会计师不断向政府审计领域拓展业务范围,正在成为政府审计的新生力量。例如在中央企业的领导干部经济责任审计中,审计署只对118家中央企业中的57家开展过领导干部经济责任审计,其余的企业由有关部门组织或者委托会计师事务所进行审计。政府审计资源整合的大背景,使注册会计师有更多机会参与政府审计活动。
二、我国注册会计师参与政府财务报告审计的挑战
(一)审计理念的转变
政府审计机关的职责不同于注册会计师。从国外实践看,政府审计机关进行政府财务审计,通常不仅限于确认财务报表信息的可靠性和完整性,还要对被审计单位是否遵守相关法律、财务支出是否恰当与合法、政府人员是否存在违法违纪进行报告,并提出相应整改和处罚意见,充分体现了政府审计维护法律、保障资金安全、加强问责、打击腐败的职责和权威性。我国注册会计师长期从事鉴证性质的企业财务报表审计,主要是对财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告编制基础编制发表审计意见,以提高财务报表预期使用者对财务报表的信赖程度。注册会计师虽然也关注舞弊和考虑法律法规,但是通常是指导致财务报表发生重大错报的舞弊和由于违反法律法规导致的财务报表重大错报。
注册会计师参与政府财务审计,需要改变审计理念,更新原有的惯性思维,对审计风险、审计目标、审计方法、重要性水平等有进一步的认识和理解,符合政府履行监督与问责职能的要求。以审计风险为例,2010年11月1日修订的《中国注册会计师审计准则第1101号——注册会计师的总体目标和审计工作的基本要求》第十三条规定:“审计风险,是指当财务报表存在重大错报时,注册会计师发表不恰当审计意见的可能性。审计风险取决于重大错报风险和检查风险。”而国家审计风险的内涵则比注册会计师审计风险更为宽泛,除了一般意义上的被审计单位财政财务收支中存在重大错报而没有被审计人员发现导致所做出不恰当的审计意见之外,还有对政府履行相关职能的情况发表不恰当评价,或者对被审计单位做出错误的处理处罚决定,而给国家审计机关带来某种损失的可能性。国家审计风险除了具有一般审计风险的特征外,还特别表现为所造成的后果和损失远比社会审计大得多,波及的面也要广泛得多,不仅后果形式多样,而且作用时间长久,影响不易消除,甚至直接影响政府的公信力。注册会计师进行政府财务报告审计,须以国家治理的高度和境界,从审计机关的视角和职能制定计划,分析取证并得出结论,推动政府改进管理、提升绩效和维护法纪。
(二)审计能力的提升
正是由于政府审计的职责和目标更为综合和广泛,政府审计人员需要具备更为复合的知识结构和更为敏锐的洞察能力。注册会计师同政府审计人员的执业环境和社会期望存在着根本上的差异,注册会计师审计是资本市场健康有序发展的要素,有利于促进资本合理配置、降低社会投资风险、保障资本市场的安全,而国家审计是国家治理的重要组成部分,通过依法独立行使审计监督权,在摸清真实情况、反映突出问题、揭示风险隐患、促进改革发展、推动反腐倡廉等方面发挥积极作用。
注册会计师参与政府财务报告审计,在转变审计理念的基础上,要充实知识准备,丰富关于国家财政、预算管理、政府职能等方面的内容;要学习从国家治理层面、国家安全高度分析机制体制问题;要以问题导向和鉴证目的相结合的思路引领审计实务,改进审计技术方法,既对政府财务报告进行总体上的鉴证,又发现问题提出建议;要采用科学方法,建立政府财务信息的分析体系,识别和提示政府财务风险,推动政府加强管理,更好地履行受托责任。
责任编辑 张璐怡
相关推荐