摘要:
财政是国家治理的基础和重要支柱,财经法规是国家治理法治轨道的重要组件。政府会计制度作为财经法规的重要规范内容,是依法行政、依法治国道路上不可缺少的制度“基石”,是落实立法目标的重要机制,也是推进财政管理现代化进程的重要力量。2014年年底国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发[2014]63号,以下简称《改革方案》),开启了我国政府会计制度建设和发展的新征程,着力构建与政府治理相契合的政府财务报告制度,有助于推动我国财政管理进入完善制度、实现善治的良性发展轨道。
一、政府会计“良制”的特点分析
权责发生制政府综合财务报告制度是我国经济社会发展新常态下对政府会计制度改革的要求,是国家治理体系现代化总体目标下对建立健全政府会计“良制”的规划目标,旨在促进现代财政制度的建立、控制财政风险、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化。该制度作为夯实国家治理财政支柱的重大举措,具有显著特点。
(一)适应国家治理的新常态,明确了政府会计职能的新定位
政府会计信息通过影响政府决策、公众问责而影响公共资金绩效、政府运行绩效,通过影响财政透明度而作用于民主政治。政府...
财政是国家治理的基础和重要支柱,财经法规是国家治理法治轨道的重要组件。政府会计制度作为财经法规的重要规范内容,是依法行政、依法治国道路上不可缺少的制度“基石”,是落实立法目标的重要机制,也是推进财政管理现代化进程的重要力量。2014年年底国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发[2014]63号,以下简称《改革方案》),开启了我国政府会计制度建设和发展的新征程,着力构建与政府治理相契合的政府财务报告制度,有助于推动我国财政管理进入完善制度、实现善治的良性发展轨道。
一、政府会计“良制”的特点分析
权责发生制政府综合财务报告制度是我国经济社会发展新常态下对政府会计制度改革的要求,是国家治理体系现代化总体目标下对建立健全政府会计“良制”的规划目标,旨在促进现代财政制度的建立、控制财政风险、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化。该制度作为夯实国家治理财政支柱的重大举措,具有显著特点。
(一)适应国家治理的新常态,明确了政府会计职能的新定位
政府会计信息通过影响政府决策、公众问责而影响公共资金绩效、政府运行绩效,通过影响财政透明度而作用于民主政治。政府综合财务报告制度从服务现代财政制度和国家治理的高度,以及财政中长期可持续发展的长远视角,推动政府会计信息在全面深化改革的治理框架中发挥作用。《改革方案》将政府会计职能定位从较为狭窄的“预算控制取向”,向核算范围、作用价值更为广泛和综合的“治理取向”转变,有助于满足各级政府、公众等进行决策、管理、监督、评价等多层次的信息需求。
(二)运用系统改革理念,注重财政管理中不同制度的协同发展和优化整合
政府预算、政府会计与政府审计是运用于不同预算阶段和功能领域的主要公共治理工具。《改革方案》首次对公共财政框架下的这三种治理工具进行了顶层设计,强调三种治理工具的协同使用,实现对公共资源在预算拨款、支出、报告等整个财政资金流转和使用过程中的动态跟踪和对比反映,既兼顾了政府预算与政府会计的不同目标和职能,又实现了事前预测、事中反映、事后监督和评价等不同信息的相互补充和对比分析。
(三)采用权责发生制确认基础,提升政府财务报告信息的治理价值
权责发生制确认基础的采用改变了政府会计的核算焦点、核算范围和信息质量:核算焦点从预算收支的过程性控制,转向对财政资金使用、政府权责履行、政府行为绩效等结果性的管理、评价和问责,改变了传统预算会计“重过程、轻结果”的制度弊端;核算范围从财务合规性问责,转向包含了财务问责和绩效问责的综合问责,综合反映政府财务状况、运行成本和结果信息;提供的报告信息更加适应控制财政风险和进行绩效管理的客观需要,有助于反映财政中长期可持续发展状况,促进政府科学决策、规范管理和统筹配置资源。
二、建立健全政府会计“良制”,助推财政“善治”目标的对策建议
《改革方案》体现了以“良制”求政府“善治”的理念,奠定了未来政府会计改革和发展的理论和实践基础。但是,建立健全政府综合财务报告制度并提升制度执行的有力、有效,保障制度效果和政府善治目标的实现,还需要对改革中的重点、难点进行深入探索。
(一)完善财政法律体系,为政府预算和会计信息的完善提供法治平台
法治是财政权力有效运行的保障,当前我国财政活动存在随意性、财政资金的挤占挪用和效益不高等问题,应尽快对远滞后于现实发展的法律法规进行逐步修订完善,不断增强财政预算刚性和财务报告的严肃性、公信力,为充分反映财政权力行使过程和结果的政府预算信息与政府会计信息提供法律依据和保障。
(二)建立政府预算、政府会计与政府审计之间的整体协同发展模式,实现改革的整体效应
管理目标的实现受制于相互依赖的制度之间是否存在稳固而连贯的整体性安排。政府预算制度、政府会计制度和审计制度之间的关联性,使得三者只有在相互耦合的情况下才可能得到有效的实施和维系。我国当前政府预算、会计与审计还存在着很多不协调的地方,严重制约了善治的实现过程和实现程度。我国在推进政府会计改革过程中,需要运用系统改革思维和协同发展理论,建立健全政府预算、会计与审计三维框架下的多环节协同治理模式,提升制度关联性和实现整体效应。
(三)不断完善决算报告和政府综合财务报告,满足多层次问责和治理需求
决算报告和政府财务报告的信息质量、完整性、透明度直接影响到财政问责和治理的效果。《改革方案》明确了“适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能”的目标。在该目标下,未来需要进一步建立清晰的决算报告和政府综合财务报告的问责目标,明确两类报告的主体、内容,提升两类报告之间的衔接性和对比性,提供政府财务形势、运行结果和财务状况的完整信息,夯实国家治理的信息基础。
(四)研究政府会计准则与政府财政统计的衔接,实现微观信息向宏观信息的过渡
政府综合财务报告信息受制于会计确认、计量、报告等方面规则的限制,其在满足财政中长期可持续发展上具有局限性。未来有必要深入研究政府会计准则与政府财政统计制度的联系与区别,明确两者在目标、核算基础、报告体系等方面的差异,找准两者的衔接点并推动两者的衔接,实现从政府会计微观视角信息到国家管理层面宏观视角信息的过渡和转化,切实满足促进财政中长期可持续发展、服务国家宏观经济管理和推进国家治理现代化的需求。
(五)建立健全政府财务报告审计制度,促进财政透明、财政问责和政府治理
“建立健全财务报告审计”是《改革方案》的主要任务之一。发挥政府财务报告审计在政府会计改革中的建设性作用是推动对政府的持续问责和形成长效监督机制的举措。我国政府财务报告审计的对象应包括政府财务报告和决算报表,审计内容需要重点关注财务报告编制方法的合理性、内部控制的完整和有效性、公共资金的使用效果、公共权力行使的规范有效等方面。政府财务报告审计所提出的审计建议,一要注重宏观性和整合性,推动“良制”与国家治理需求的持续契合,深入推动政府绩效和财务的综合问责;二要强调针对性,找准完善制度的切入点、重点和难点,解决制度的瓶颈问题,充分发挥制度的效果。
(本文系国家社科基金项目“政府会计、政府审计的协同治理效应与制度优化研究”<13CGL028>的阶段性研究成果)
责任编辑 鲍双双