时间:2020-04-09 作者:姜军 刘艳 (作者单位:北京国家会计学院)
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摘要:
随着财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》的正式出台,PPP(政府和企业合营)的推广力度加大,尤其是把PPP置于大幅度减少政府对资源的直接配置、建立透明规范的城市建设投融资机制、允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设的投资和运营要求的体制机制变革的高度后,各界对PPP的研究和讨论方兴未艾。关于PPP的理论和实务,本文拟对如下几个问题进行思考:
一、项目预算中如何界定PPP项目资产的公、私属性及比例确认
为便于阐述,本文用A、B资产来标签资产的属性,其中A资产代表公共品,往往具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,满足这些特征的支出应由政府财政承担。B资产具有私人产品属性,可以由个别消费者占有和享用,具有敌对性、排他性和可分性,这部分资产的支出需要由公司承担,强调私人部门的盈利性。介于二者之间的产品称为准公共产品。PPP项目大多是准公共产品,需要确认、划分和计量A、B资产的比例以及每部分资产的责、权、利,风险和收益归属。
实务中,有两种方法可以确认A、B资产在一个PPP项目中的比例。第一种方法,是以项目的职能承担为依据对其预算。需把一个PPP项目的功...
随着财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》的正式出台,PPP(政府和企业合营)的推广力度加大,尤其是把PPP置于大幅度减少政府对资源的直接配置、建立透明规范的城市建设投融资机制、允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设的投资和运营要求的体制机制变革的高度后,各界对PPP的研究和讨论方兴未艾。关于PPP的理论和实务,本文拟对如下几个问题进行思考:
一、项目预算中如何界定PPP项目资产的公、私属性及比例确认
为便于阐述,本文用A、B资产来标签资产的属性,其中A资产代表公共品,往往具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,满足这些特征的支出应由政府财政承担。B资产具有私人产品属性,可以由个别消费者占有和享用,具有敌对性、排他性和可分性,这部分资产的支出需要由公司承担,强调私人部门的盈利性。介于二者之间的产品称为准公共产品。PPP项目大多是准公共产品,需要确认、划分和计量A、B资产的比例以及每部分资产的责、权、利,风险和收益归属。
实务中,有两种方法可以确认A、B资产在一个PPP项目中的比例。第一种方法,是以项目的职能承担为依据对其预算。需把一个PPP项目的功能按照A、B资产属性进行分解,对每部分的建设、运营和维护单独预算,针对不同属性资产和回报要求单独融资和管理。以京铁4号线为例,整体预算为153亿,经过测算,其中具有公共职能的A部分资产预算为107亿,包括征地拆迁、居民安置、洞体结构、轨道建设等土建工程,这类资产具有投资周期长、难度大,社会公益性强等特点,需要由政府财政承担。B资产46亿,包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设,也包括运营、维护、弥补折旧等后续投资,这部分可以公司形式从社会募集资本支付。
第二种方法,是通过投资净现值进行预算。仍然以京铁4号线为例,通过对世界各城市轨道交通运营成本、客流和票价结构及项目未来现金流入的分析研究以及对相关数据统计的分析,可以建立项目特许经营期限未来全部现金流模型,按照约定票价2元、8%~10%内部回报率要求、30年运营期的假设,测算结果发现,新建项目30年的财务净现值的总额约占项目总投资的30%,也就是说,另外70%的投资难以通过市场方式回收,因此不具有市场价值。从投资学的角度说明,京铁4号线70%的价值不具备经济价值,需要由政府财政承担公共支出。
以上两种方法需要彼此验证,才能确定一项PPP的A、B资产比例。
二、如何确立风险分担机制、建立利益调整机制,最终使项目的公共属性和私人盈利性统一起来,且在特许经营期限内可持续经营
一般而言,风险应由管理或控制该风险成本最低的一方承担,以便使资源配置更具有效率,承担风险的企业也应享有相应的经济回报。PPP项目通常投资额度大、建设周期长,经营时间久,涉及多方利益主体,合同关系复杂。诸如土地(例如拆迁、征地)、政府各层级部门审批、法律变更、技术标准等风险,应主要由政府承担,而具体的建设、融资和财务、采购、经营和维护风险,应由更专业的公司承担,并获得相应回报。任何一方,都需共同承担来自环境波动所带来的风险,如通货膨胀、汇率和利率变化、人口和城市政策带来的需求变化、材料价格涨跌因素等。通常而言,由于PPP项目运营周期长,现金流回报具有不确定性,政府在进行A部分资产融资、建设后,还要把该资产租赁或补贴给运营公司,以实现B公司的盈利。
对于PPP项目,由于大部分职能用于公共用途,导致项目公司的现金流的预期具有天花板效应,盈利能力的成长性受到限制。同时由于该PPP产品具有持续需求,使现金流又具有稳定、波动小的特点。因此PPP项目具有令参与方“既爱又恨”的特性。这又决定参与PPP各利益方需要一套利益保障和平衡机制,例如,在开始测算PPP项目的现金流和IRR(内部回报率)时,可以预订一个各方所接受的一般情景下的社会预期必要回报率(8%或10%)。由于是公共品,社会预期必要回报率不能太高,但由于公司要赢利,该期望值也不能太低,可等同于同期GDP增长水平,或在此基础上根据行业特征进行溢价或折扣。当某些不可控因素发生变化导致回报率低于预期值时,需要启动风险上限谈判机制(超过上限后要启动重新谈判或实施调节、调价机制或者补偿机制)。如果情景好于预期,需要有回哺机制,即PPP项目拿出部分利润回馈给利益主体中承担较大风险的一方。这种风险分担和利益调整机制在何种情况下生效,如何补贴或回哺,需要在合同中明确,并在项目未来的运营周期中得到贯彻执行。
三、运营主体与政府关系
作为PPP的合作各方,通常要设立项目公司(国内),或者特殊目的主体公司SPV(国际)作为运营主体。在该主体中设置董事会,各方通过董事会各种规则的设置来运作和保证各自权利。
对于私营公司而言:一方面参与PPP最大的风险是不能实现预期盈利;另一方面,PPP通常是政府授权给公司的特许经营项目,与公司法下其他持续经营的经济主体相比,项目公司有固定的经营期限,可能存在短期行为,给责任各方带来风险。
对于公共品而言,最大的风险就是安全风险,如交通事故或公共服务供给的及时性和质量等。由此必然需要第三方担保或背书,或者实施监管职能。鉴于最终PPP项目将在经营期满后移交给政府,因此承担监管和背书责任的主体最好是政府本身。
项目运作机制非常重要,需要平衡公共品廉价供给和公司盈利之间的矛盾。政府和公司之间复杂的合作经营关系需要体现在PPP项目的招投标程序和特许经营条件以及合作协议中,也体现在项目公司的董事会席位分配、角色和责权利归属上。这需要PPP各方平等、公平、依法参与项目运作。
四、金融市场需要进一步改革创新、解除管制
PPP的融资包括对其股权融资(自有资本金)和后续项目债券融资两部分。如前所述,PPP项目的现金流具有长期性、相对稳定性(视合约遵守情况),但成长性受到限制(听证)的特性,因此适合PPP的项目股本融资来源不是普通社会资本而可能是社保基金、险资、各种公积金等,因为这些资本具有长周期、低风险、低资金成本但要求绝对回报的特性,天然适合投资PPP项目。也可以通过组建公共设施不动产基金的方式组织低风险金融资本,使其成为有限合伙人(LP),但参与有限合伙的项目需选择和论证,以保证其回报要求。是否能够动用这些低风险绝对回报资本,需要顶层结构设计和金融市场进一步解除管制。商业银行也可以凭借其多牌照和多种融资工具成为参与者。
对于PPP项目的后续债权融资,可以利用商业银行贷款、多种项目收益债券来完成。此外,还可以利用PPP项目投资回报周期长而稳定的特征,进行资产证券化,即以项目未来现金流量为基础,通过证券化手段提前回收流动性,提高项目的流动性,由此也会降低项目风险,增加投资者的回报预期。
最后,需要有一套稳定的法律法规,保证PPP项目的合法性、持续性和稳定性,规范各方行为,尤其是地方政府的短期行为,也使PPP项目公司的会计报表、纳税有法可依。
责任编辑 王雅涵
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