会计法律法规是国家治理体系中的一项重要制度安排和国家治理不可缺少的有效工具。新形势下以依法治国为依托，进一步完善会计法律法规既是推动国家治理理念和治理方式转变的重要举措，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的应有之义和必然选择。本文针对当前会计法律法规体系存在的问题及如何完善进行探讨。

一、当前我国会计法律法规体系存在的问题

首先，现行《会计法》等相关法律缺乏完整性与系统性。《会计法》、《注册会计师法》等在规范社会各经济层次的会计行为、建立以产权为基础的健全有序的社会经济秩序方面发挥着重要的基础性作用。但从建设现代法治国家和法治政府的要求来看，现行相关会计法律仍不尽完善或不系统。比如：《会计法》和《注册会计师法》、《预算法》等仅对特定领域的规范对象做出了原则性规定，但对监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细或系统性规定等；现行《会计法》在具体法律责任界定上仍存在归责不清、对违法行为处罚力度不够、与同级法律存在冲突等问题，民法和刑法中对财务造假缺乏明确的相关制裁措施，仅依据会计相关法律所进行的惩罚与其所造成的社会危害相比，难以形成有效威慑力。在国家治理现代化新要求下，会计法律应在推动公私部门、市场与政府良性互动等更广泛领域发挥作用，有效协调会计的宏观管理和微观管理职能，在强调市场在社会资源配置中起决定作用的同时推动政府转变职能、提升绩效，为此会计相关法律的立法目的、适用范围、会计工作性质等均需重新梳理和规范。

其次，政府会计准则体系构建步伐缓慢，民间非营利组织准则体系尚不规范。国家治理现代化的目的是实现公共利益最大化，维护社会公平正义。政府会计准则体系渗透至公共治理的各个领域、各个层面，能够促进国家公共资源的优化配置，加强公众利益调整和内控制度建设。当前我国政府会计仍是以预算为中心的预算管理服务，未能全面反映政府经济资源、现时义务和收入、费用等经济活动全貌，比如：不能核算政府运营的成本和无法评价政府绩效；不能全面反映政府的受托经济责任；缺乏健全的政府财务报告制度，政府经济活动不透明等。由此产生地方政府债务危机、各级财政年底突击花钱等问题而引致民众与政府间信任机制失衡，国家治理成本大幅提高。此外，作为经济社会发展的“第三只手”——非营利组织以其特殊的公共服务性在国家社会经济管理活动中同样发挥着重要作用。我国目前尚未建立规范民间非营利组织的准则体系，而是以《民间非营利组织会计制度》来规范其会计行为。该制度仅针对具备法人资格的非营利组织作出相关规定，大批刚刚兴起并不断壮大的不具备法人资格的非营利组织并无会计规范可依，致使非营利组织会计核算混乱，而且财务报告披露内容较少、强制披露方式渠道过窄等问题也直接影响了社会资源配置的公平性和有效性。

第三，会计准则国际趋同过程中的“水土不服”问题直接影响了会计信息质量。自2006年新的企业会计准则发布，我国已基本形成了相对成熟、完备的企业会计准则体系。然而，我国作为新兴经济体，多层次资本市场建设尚处于起步阶段，市场深度不够、规模较小，很多市场的活跃程度不高，还不能充分发挥价格发现功能。比如：当不存在活跃市场时需要采用估值技术来确定公允价值，但是目前我国的市场环境、人员专业素质和道德水准却难保其公允性，企业依据部分准则披露的相关信息的相关性和可靠程度难以保证，信息使用者难以据此准确做出风险预判和投资决策。现代化的国家治理要求从重经济发展速度转为速度质量并重，从重效率转为公平效率并重，会计信息披露的不充分或不公允造成的资源错配直接限制了会计治理资源配置和风险防范功能的发挥，降低了市场配置资源的效率和调控水平。此外，生态环境成为当前困扰我国经济社会可持续发展的核心问题，也是国家治理现代化亟待解决的重要课题。当前企业会计准则框架下的报告和披露要求并未将企业承担的重要社会责任——环境信息包含其中，会计信息作为直接反映企业经济行为的一项公共产品，没有发挥其应有的约束和激励作用。

第四，管理会计规范体系建设尚处于起步阶段。政府、企事业单位等借助会计、统计等多种方法将从不同渠道获取的信息进行加工处理后，可服务于单位的预测、决策、规划、控制等管理活动，促进组织管理创新，提升单位整体治理能力、技术创新能力及研发投入的资金使用效率，满足利益相关者有效决策或客观评价单位管理层受托责任履行情况。尽管财政部下发的《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》较为全面地阐述了管理会计未来发展的指导思想、基本原则及主要任务，但管理会计规范尚未形成完整的系统，缺乏具体可操作的适用于企业及行政事业单位的管理会计指引体系。而且由于管理会计工具应用实践不成熟、管理人才短缺、管理信息系统开发滞后等，各单位管理会计应用仍存在较大的完善或提升空间。

二、完善会计法律法规建设需从四个方面协调推进

第一，推进《会计法》等相关法律的修订工作，进一步提高立法的科学性和前瞻性。系统梳理《会计法》的立法目的、适用范围及基本概念的定义和认定标准，明确各类会计主体的核算方式，尤其应做好中国特色政府会计体系的顶层设计，理顺预算会计和财务会计的关系，统领政府会计准则体系的建立，为以权责发生制为基础的综合财务报告的编制提供核算基础和依据。对日渐蓬勃的小微企业以及基于互联网形成的新型行业企业的会计人员配备、会计核算方式的选择做出明确规定，有效规范各类会计主体的核算行为。同时梳理《会计法》、《注册会计师法》等相关法律的责任体系，明确法律责任主体、违法行为、法律责任、处罚标准等，特别要对违法犯罪行为加大惩处力度，加大财务舞弊成本，追责到人；对现存与其它法律出现冲突的法条，重新规范或统一执法标准，严格执法行为。

第二，加快政府会计准则体系建设，完善非营利组织会计法规体系。政府会计信息的产生、加工、传导和披露需要健全、有效的政府会计准则体系的规范和指引。在当前建立现代财政制度、深化财税体制改革的背景下，亟需加快制定一套科学规范的政府会计准则体系，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告，为健全风险预警机制，提高政府绩效铸就制度基石。在制定具体准则时应充分考虑预算会计与财务会计的衔接，在“各司其职”对所有经济业务进行归类反映的前提下，建立起预算报告与财务报告的钩稽关系和核对体系，率先制定资产和负债准则，做好第一张资产负债表，摸清家底，科学核算地方政府债务，进而推进收入等准则的制定。同时完善政府内控体系及财务报告审计机制以保障新型政府会计体系的顺利转型和顺畅运行。对于民间非营利组织会计体系则应从健全内控制度、加强民政部门和财政部门双重监管的外部监督体系建设以及完善会计核算方法、扩大规范主体范围等方面做出更详细、明晰的规定，出台相关指引，改善当前民间非营利组织会计信息失真、信息披露不足的现状，从而通过提升非营利组织的社会公信力，充分发挥非营利组织的活力，使其成为推动政府转型和国家治理现代化的重要力量。

第三，推动企业会计准则持续趋同，提高会计信息披露质量。会计准则通过发挥其政策导向作用影响微观企业的经济行为，会计信息又通过引导资本流动和信息使用者的投融资决策，促进资源有效配置。未来会计准则改革一方面要在与IFRS持续趋同的同时不断提升我国在会计准则制定上的话语权，通过资本市场、监管部门、会计师事务所等多种渠道，开展实地调研，广泛搜集各方意见，对我国非活跃市场环境下准则的订立、实务操作及信息披露问题进行系统研究，减少趋同成本，从制度和程序上减少信息生成和披露的随意性或主观性，真正发挥准则对国民经济市场化、规范化和法制化的促进作用。另一方面，要不断完善会计准则执行的相关配套措施，形成政府会计监管、中介机构、社会监督、行业自律相互配合的监管机制，对企业会计信息披露质量进行长效跟踪、分析和评价，并与准则制定机构的反馈机制实现对接，及时发现并解决准则执行中出现的问题，通过联动的监管体系和会计信息披露评价体系的建立促进准则有效执行。同时，准则制定机构还应积极推动环境会计的研究及相关准则制度的发布，探索包括污染成本核算、资源付费、生态补偿、自然资源资产负债表的编制以及企业社会责任信息的核算和披露标准等，充分发挥好会计的价值导向和经济治理作用。

第四，全面推进管理会计体系建设，提升单位治理水平，助推经济转型升级。结合我国管理会计发展现状，现阶段应在完善管理会计理论框架的基础上，尽快尽早出台行政机关、企事业单位及非盈利组织管理会计的基本指引和应用指引，并配合案例进行详细说明，形成以管理会计基本指引为统领、以管理会计应用指引为具体指导、以管理会计案例示范为补充的管理会计指引体系，同时加快以人为中心的管理会计人才培养体系建设和以信息化为中心的管理会计信息系统建设。

责任编辑 刘良伟