地方政府债券信用评级是信用评级机构对地方政府能否按时、足额偿还债务的能力和意愿实施的评价，能够有效揭示地方政府债券的违约风险。然而，当前我国地方政府披露的政府会计信息无法充分满足信用评级机构的信息需求，不利于信用评级工作的开展。改进现有的政府会计系统，为地方政府债券信用评级提供更有用的会计信息，对于促进我国地方政府债券市场发展、防范地方政府债务风险具有重要意义。

一、基于地方政府债券信用评级的政府会计信息需求

（一）地方政府债券信用评级需要可变现的政府资产信息

地方政府的可变现资产有助于增强其偿债能力，是影响地方政府债券信用评级的重要因素之一。但目前我国现有的政府会计系统对政府资产的核算范围过窄，将地方政府的国有股权、国有土地使用权等政府资产都排除在核算范围之外，无法真实、完整地反映地方政府的可变现资产。尽管一些地方政府已经开始试编权责发生制的政府综合财务报告，但对于哪些资产应在资产负债表中反映以及如何分类仍然缺乏统一的标准。信用评级机构难以获取完整的可变现资产信息以准确评价地方政府的偿债能力。因此，需要完善现有的政府会计核算体系，为地方政府债券信用评级提供完整的可变现资产信息，以提高地方政府债券评级的准确性。

（二）地方政府债券信用评级需要全面及时的政府负债信息

地方政府的债务规模也是影响地方政府债券信用评级的重要因素。根据Hana（1998）的财政风险矩阵，政府负债可以分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四类。但我国现行的政府会计系统只对政府借款和国债等少数直接显性负债进行确认，导致大量的政府直接隐性负债和政府或有负债都游离于政府会计报表之外，不利于全面揭示地方政府的债务风险。当前信用评级机构主要利用审计部门公布的政府性债务审计结果对发债政府的债务风险进行评估。然而，审计部门对政府负债的分类方法过于粗糙，主要采用统计方法对政府负债进行简单的加总框算，在报告政府负债时未能考虑政府或有负债与政府直接负债在发生概率方面的差异（政府直接负债的发生概率和金额通常是固定的，而政府或有负债的发生具有很大程度的不确定性，即使预计发生的概率较大，其发生金额也较难估计），以致政府负债的核算不够准确和严谨。此外，由于审计部门开展的政府性债务审计并非长效机制，所提供的政府性债务信息具有一定的滞后性，使得信用评级机构难以对地方政府债务规模进行及时的评估，影响了地方政府债券信用评级的准确性。因此，需要通过改革政府会计系统，扩大政府负债的核算范围，对政府的或有负债和隐性负债进行确认与计量，为地方政府债券信用评级提供信息支持。

（三）地方政府债券信用评级需要更准确的政府收支信息

地方政府的财政收支状况决定了政府偿债资金的主要来源。因此，信用评级机构需要对地方政府的财政收支状况进行评价，主要从财政平衡程度和财政支出弹性两方面进行考虑。财政平衡程度是指地方政府的财政收入对财政支出的覆盖程度，反映了地方政府的支出压力。财政支出弹性则是指地方政府通过调整其财政支出以保持地方政府债券还本付息的能力。国际评级机构惠誉认为资本性支出的弹性大于经常性支出的弹性，具有较大的调节空间，另一国际评级机构标准普尔也将资本性支出占总支出的比率作为评价政府支出弹性的重要指标。在财政平衡程度方面，我国现行会计体系以收付实现制为基础，对预算已经安排但需要跨年度支付或由于其他原因导致期末尚未支付的支出并不进行确认，往往会虚增地方政府财政资金的结余，使得信用评级机构无法对地方政府的财政平衡程度做出准确的评价。在财政支出弹性方面，我国现行政府会计系统并没有对资本性支出和经营性支出进行区分，导致信用评级机构难以获取充分的信息以充分评估政府调节财政支出的能力。因此，需要通过政府会计改革，提供更加准确的政府收入与政府支出信息，为信用评级机构准确评价地方政府的财政收支状况奠定基础。

（四）地方政府债券信用评级需要完整的政府财务分析指标

目前，我国地方政府的财务分析指标并不完整，不利于信用评级机构评价政府的财务状况和运营情况。首先，信用评级机构需要运用财务分析指标评价政府的偿债能力，但目前我国信用评级机构使用的政府偿债能力指标只包含债务余额与地区生产总值的比值、债务余额与财政收入的比值等流量指标，缺乏地方政府的资产负债率、流动比率和速动比率等存量指标，无法对地方政府的偿债能力进行全面分析。其次，信用评级机构需要运用财务分析指标评价地方政府的债务状况，国际评级机构穆迪将利息费用与经常性收入的比值作为评价地方政府债务负担的关键指标，但我国信用评级机构在对地方政府的债务状况进行分析时，并没有衡量地方政府当期的利息负担，不利于充分评估地方政府的偿债压力。再次，信用评级机构需要运用预算分析指标评价地方政府的预算灵活性。国际评级机构标准普尔将政府的可调节收入与运营收入的比值作为衡量政府收入弹性的重要指标，并将运营支出弹性用于评价政府支出的灵活性。但我国信用评级机构只分析了经常性支出占财政总支出的比值，并没有对运营收入和运营支出的弹性进行考虑，不利于准确评估地方政府的预算灵活性。因此，需要构建一套完整、科学的政府财务分析指标体系，充分反映地方政府的财务状况、运营情况和预算灵活性，从而为信用评级机构对地方政府风险分析和评级决策提供有用的信息。

二、以地方政府债券信用评级为导向的政府会计改革

（一）依据可变现性和流动性对政府资产进行确认与分类

基于地方政府债券信用评级的需要，本文认为应以资产是否具有可变现性作为标准，确定当前哪些政府资产应当纳入政府会计核算体系，然后将纳入政府会计核算的资产按照可变现性和流动性的强弱划分为金融资产和非金融资产。金融资产相对于非金融资产而言，具有较强的可变现性和流动性，能够在短期内为地方政府偿还债务或履行义务所用。

具体而言，首先，我国地方政府拥有的货币资金、各种应收款项（包括与下级往来、应收票据、应收账款、其他应收款、预付账款等）、在二级市场交易的债券和股票等资产的流动性高、可变现性强，应将其纳入政府金融资产。其次，对于政府出资成立的国有企业，政府有权出售其拥有的股权，应将其纳入政府资产的范畴。基于国有上市公司的股权具有很强的可变现性，应将国有企业股权进一步划分为国有上市公司股权和国有非上市公司股权，并将国有上市公司股权划分为金融资产，国有非上市企业股权则划入非金融资产。再次，我国地方政府拥有的国有土地使用权具有较强的可变现性且变现价值高，应将其纳入政府资产的核算范围。但哪些国有土地使用权在未来能够转让以及转让的市场价值都具有较大的不确定性，如果将所有可能在未来转让的国有土地使用权都确认为政府资产，将会高估地方政府的偿债能力。因此，基于谨慎性原则，应当只确认被政府收储的土地并作为非金融资产核算。对于森林、水资源、矿产等其他政府资产，其可变现性较差或未来盈利能力具有较大的不确定性，可以暂时不纳入政府资产的核算范围。最后，将地方政府拥有的固定资产区分为一般性固定资产和特殊性固定资产。当地方政府面临偿债危机时，其拥有的行政办公楼、招待所等一般性固定资产具有一定的可变现能力，应将其归为政府非金融资产进行核算。对于为履行必要的公共职能和国家安全所持有的特殊性固定资产，其出售的可能性非常小，预计不会提高地方政府的偿债能力，但为了加强对这部分资产的管理，可以以名义金额计量和入账。

（二）扩大政府负债的核算范围，确认与计量政府隐性和或有负债

基于地方政府债券信用评级的需要，应该以政府负债发生概率的大小作为分类标准，将地方政府划分为应计负债、预计负债和或有负债三类，针对不同类型的政府负债采用不同的会计处理。

首先，应计负债等同于政府直接负债，是政府在任何条件下都会承担的债务，应在政府资产负债表中列报。因此，政府的应付未付利息、地方政府发行的债券等直接显性债务以及政府养老保险支出缺口（未来一定时期预计的养老金支出与当前养老金缴费收入的差额）、公益性投资项目支出缺口（政府委托融资平台或以其他形式代建的公益性投资项目中收益无法覆盖成本的部分）等直接隐性负债都应纳入到政府负债的核算范围。大多数的政府直接负债在未来发生的可能性和偿还金额是确定的，这些政府负债一般采用历史成本法计量。而对于养老保险支出缺口和公益投资项目支出缺口等直接隐性负债，它们涉及未来一段较长时期内持续的现金流出或流入，受到货币时间价值的影响较大，因此应当采用现值法进行计量，以便更准确地反映地方政府应承担的支付义务。其次，预计负债是指很有可能发生(发生可能性在50%以上)并且金额能够可靠计量的或有负债。当地方政府提供各种担保、弥补国有企业亏损、对金融机构进行救助等所形成的政府或有负债符合以上确认条件时，应将其作为预计负债在资产负债表中反映并在报表附注中加以披露。预计负债一般以未来履行义务所需支出的最佳估计数反映，并根据事项的不确定性调整其金额。再次，对于不符合确认条件的政府或有负债，由于支付的概率和金额具有很大的不确定性，故不在资产负债表中列报，而在报表附注中加以披露。国际信用评级机构标准普尔在对政府进行评级时，将或有负债作为衡量政府债务状况的关键指标之一，重点关注或有负债的属性、重要性和政府的监控力度。因此，应当在报表附注中披露政府或有负债的成因、种类、预计产生的财务影响、发生不确定性的说明等信息，以提高地方政府或有负债的透明度。此外，由于政府负债的成因和偿还期限不同，地方政府偿债的压力也存在差异。因此，还应当进一步完善和细化政府负债的会计科目，以更好地反映地方政府负债的构成，并按流动性对政府负债进行分类，以充分揭示地方政府的偿债风险，便于信用评级机构准确评估地方政府的偿债能力。

（三）引入以权责发生制为基础的政府财务会计，完善地方政府的收支信息

基于权责发生制的政府财务会计以政府收取款项的权利或支付款项的义务作为确认政府收入或支出的条件，因此，在年度终了时能够对预算已经安排但需要跨期支付或其他原因导致未支付的资金予以确认，通过与政府预算的配合，有利于真实反映地方政府的财政资金结余情况，为信用评级机构准确评价地方政府的财政平衡程度奠定基础。同时，权责发生制下的政府财务会计要求对资本性支出和经营性支出做出明确的区分，能够提供具体、可靠的资本性支出信息，有利于信用评级机构充分评估地方政府的财政支出弹性。此外，不同于预算会计只对纳入预算的政府现金收支进行确认，权责发生制下的政府财务会计能够及时确认地方政府的应收未收、应付未付项目，在一定程度上提供预算年度以后的政府现金收支信息，从而充分反映地方政府的收入和支出，有助于信用评级机构准确评估地方政府的运营状况。但权责发生制下的财务会计无法替代收付实现制下的预算会计在反映地方政府预算执行方面的作用。参照美国政府会计标准委员会（GASB）要求美国州和地方政府既编制基金报告，同时也编制以权责发生制为基础的政府整体财务报告的做法，本文认为我国应当建立以权责发生制为基础的政府财务会计和以收付实现制为基础的政府预算会计两个子系统并存的政府会计系统，通过增加转化报表的形式将政府财务会计和政府预算会计有机结合起来，从而为信用评级机构提供更加准确的政府收入和支出信息，以满足地方政府债券信用评级的需要。

（四）构建全面的政府财务分析指标体系

地方政府的财务分析指标体系应当全面反映地方政府的偿债风险，为地方政府债券信用评级决策提供参考。依据地方政府偿债风险的影响因素，本文从三个维度构建政府财务分析指标体系。

第一个维度为政府的收支情况，这是地方政府偿还债务的基础，其主要参考变量为地方政府收入和支出。该维度的指标包括地方政府财政收入与债务余额的比值、财政收入与应付利息的比值、长期债务资金中资本性支出所占比重、财政收入与财政支出的比值、经营性支出中的核心支出（人员开支和医疗、教育等直接与民生相关的支出）所占比值、资本性支出与政府总支出的比值、可调节收入占政府总收入的比值等指标。其中，第一个和第二指标反映了地方政府的财政收入对债务本金或利息的保障程度，第三个指标反映了资本化债务在未来形成的资产对政府债务的保障程度，第四个指标反映了地方政府的财政支出压力，第五个、第六个和第七个指标反映了地方政府财政预算的灵活性，灵活性较高的政府预算能够在政府面临债务危机时调整自身的收支，以提高偿还债务的能力。第二个维度为政府的流动性风险状况。由于地方政府的可变现资产有助于缓解地方政府面临的流动性风险，所以应该以地方政府可变现资产为基础构建第二个维度的财务分析指标。该维度的指标包括可变现资产负债率、金融资产与流动负债的比值、现金及现金等价物与流动负债的比值等。第一个指标反映了地方政府可变现资产对地方政府负债余额的覆盖程度；第二个和第三个指标突出反映了具有更强可变现性和流动性的金融资产和现金资产对流动负债的覆盖程度。第三个维度为政府的债务状况。由于地方政府的债务结构和发展趋势对地方政府的偿债压力和债务危机发生的可能性具有重要影响，所以应该以地方政府债务的结构与发展趋势为基础构建第三个维度的财务分析指标。该维度的指标包括政府的流动负债(包括了一年内到期的非流动负债)在总负债中所占的比值、地方政府负债的增长率、地方政府负债增长率与政府收入增长率的比值等指标。第一个和第二个指标反映了地方政府现在与未来的偿债压力，第三个指标则从动态角度揭示了地方政府的长期偿债能力。

（本文受中国会计学会重点科研课题“政府债务会计系统的构建及风险分析研究”<2015KJA006>的资助）

责任编辑 张璐怡