伴随着高等教育大众化，近年来社会各界对高等院校的经济行为愈加关注，同时也提出了许多质疑，主要包括经费使用行为的真实性、合法性、相关性，学校资源配置的效率、效果和经济性，高校重大经济决策的民主性、科学性和权威性，学校资产使用管理和处置行为的规范性、收益性和风险性等。笔者从教育部直属高校校长经济责任审计报告和专项审计报告中也发现，投资与校办企业管理、资产管理、基本建设管理、财务收支是出现问题频率最高的四个领域，进一步说明了我国高校财务治理体系确实存在诸多缺陷。鉴于此，笔者从中美高校治理体系现状对比入手，提出适应我国高校财务治理的改革思路和具体方法。

一、中美高校治理体系现状对比

高校是典型的利益相关者组织，其内部与外部各类利益相关者对学校可能有相同、相似、相反的期望和要求，他们或结成利益群体、利益联盟，或将政府机构、社会组织、大众媒体作为利益代表，以或强或弱、或明或隐、或正式或非正式等各种方式参与学校事务，从而形成了不同的高校治理类型。由于历史发展路径、所处社会制度环境不同等原因，我国高校治理体系与其他国家或地区存在明显不同，学校经济行为选择也就产生了许多差异。

在美国，不管是公立还是私立高校，一般都设有董事会即学校的最高决策机构或治理机构。各个学校董事会的具体人数和人员构成不尽相同，董事会成员的背景也较为复杂，大多包括校友、企业家、学校管理者、专业人士、本校教师和学生等。公立高校的董事会还会包括州政府任命的人员，以代表政府利益。高校董事会可以看作是一个民主管理共同体。当然，公立高校与私立高校不同的是，私立高校是高度自治的，而公立高校的决策会受到政府的影响，如州政府通过任命学校的董事会成员来影响学校的决策。此外，美国的大学和学院受董事会（board of trustees）、理事会（regents）、监理会（overseers）或具有类似名称的实体的监督。他们在学校中的地位与公司董事会等在公司中的地位相似。在这类高校治理中，董事会成员少有教育管理背景，他们很多是“外行”，还有许多人是凭“常识”和普通人的“直觉”来参与管理，当然还有许多人是凭借自身在某个领域经验的“移植”和“借鉴”来参与管理。但是，正是这种“外行”管理与高校管理者之间的判断可能产生的差异，形成了一种有益的力量制衡。由此可以看出，高校治理的美国样本呈现出的鲜明特征是“开放”，而高校经济行为方式和行为选择则显得较为“独立”。

二、我国高校财务治理体系改革的具体措施

（一）治理结构层面

在以学校党委会为最高决策机构的前提下，高校治理结构应更加体现独立性、开放性、专业性。一般来说，学校党委委员的教育知识较为丰富，但并不是对所有专业问题都精通，因此，笔者认为，在问题复杂、知识细分、时间有限的情况下，设立专业委员会并独立论证十分重要。具体包括：1.设立财经委员会，作为党委（常委）会下设的专门委员会，专门从事学校资源分配、经济政策、重大事项的论证和调研，并向党委常委会汇报工作。在条件成熟后，财经委员会可以有外部成员，以增强开放性和专业性。2.设立风险控制与审计委员会，作为党委会下设的专门委员会。该委员会可以有外部成员，以增进独立性和专业性，主要管理内部审计与外部审计工作，识别主要风险并有效管理风险，向党委会汇报工作。委员会成员与财经委员会的成员可以有重叠但不能都重叠，其负责人应当由不同的人员担任。3.设立预算委员会,作为党委（常委）会与学术委员会的联合委员会，由学校党委会和学术委员会选择部分成员参加预算委员会，校长担任主任，同时还可以包括重要部门负责人。预算委员会参与学校预算以及大学战略规划的讨论和执行监督工作，体现学术权利对学校管理的参与。4.设立资产管理委员会，作为学校党委会的专门委员会。该委员会统筹学校资产监督与管理工作，并对校园和建筑的维护保养、工程项目必要性和可行性进行论证。5.设立学院、学系和研究院（所、中心）的党政联席会，作为负责本单位范围内经济事项的决策机构，研究决定本单位教学、研究、人事、财务等重要事项，并负责公开本单位相关财务事项和经济决策。6.不断完善多层次经济责任体系。学校应合理设置和划分学校内部财经管理机构职能，使财经活动的决策机构、执行机构、监督机构各负其责，相互配合。

（二）管理机构层面

学校管理机构层面的改革，既要考虑学校发展的需要，也要考虑去行政化的要求，淡化级别观念，增强服务意识。具体来说，首先要建立一个完善的内部控制体系。外部检查的整改和规范最终还是要通过内部控制的健全性和有效性来保障。目前高校在内部控制建设过程中常常遇到“谁来推动”的问题，即缺乏首要负责人。笔者认为，内部控制制度建设应成为学校领导班子和校长的“一把手工程”。其次，要建立一个完善的、高质量的会计信息体系。目前高校会计信息失真主要来自两个方面：一是教师作为经费使用者的行为造成的会计信息失真，二是政府作为资金投入和管理部门预算执行“催花钱”造成的会计信息失真。因此，会计信息失真的治理应从内外制度环境治理开始。最后，要建立一个完善的内部审计和监督体系。目前高校内部审计普遍存在从属性太强、专业能力不够、人力分配较少等问题。因此，笔者认为应从体制、政策、投入等各方面提高内审机构的独立性、权威性、专业性，支持内审机构行使职权。

（三）资源配置层面

一是应按照财权与事权相平衡的原则，不断探索学校与院系之间的财政关系，赋予院系更大的自主权和相应的管理责任，充分发挥院系在筹集资源、分配资源和推动改革中的积极作用，同时落实学校经济活动各个环节之间的责任，并增强经费使用者的直接责任。二是应改进存量资产的利用效率。我国高校资源配置过程中通常只重视“管理”在资源配置中的作用，忽视“价格”作为协调机制在资源配置中的作用，进而形成了无偿使用的配置机制，造成“争夺资源又不珍惜资源”、供给不足与需求过度并存的局面。基于此，笔者建议学校应采取资源有偿使用、校内价格、模拟市场的机制，既可弱化使用者的资源争夺动机、约束其占有资源的行为，又可提高资产拥有者开放共享的积极性，提高存量资源的利用效率。三是应提高增量资源的购置和使用效率。首先通过规划减少不必要的购置，通过招投标等程序降低购置成本，通过资源占有成本约束其购买动机，通过资源使用的信息公开增强透明性。同时，因政府采购不适应高校情况，所以应以学校自主集中采购来替代。

（四）社会监督层面

笔者认为，近年来大学章程的制定，为重新思考和设计学校治理体系提供了一次新的契机。期望在未来的大学治理体系中，学术权力与行政权力的横向之间趋于相对平衡，学校与院系等权力在纵向之间得以合理配置，学校内部管理运行上下游各环节之间的权力得以有效制约，外部监督与自我约束得以互补结合，使更加合理的治理体系成为高校可持续发展的基础和保障。

（本文作者系全国会计领军〈后备〉人才行政事业类三期学员）

责任编辑 李卓