时间:2019-10-25 作者:顾玲艳 周克俭 (作者单位:浙江工商大学财务与会计学院浙江省财政厅会计处)
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摘要:
《中华人民共和国会计法》是我国经济领域的一部基础性专业法律,自1985年制定发布以来,历经1993年和1999年的两次修订,在对会计行为的规范、会计信息质量的提高以及社会主义市场经济秩序的维护中发挥了非常重要的作用。但经过十多年的发展,我国《会计法》的实施环境发生了重大变化,这对《会计法》的实施提出了新的要求。笔者认为,新时期《会计法》的修订应围绕立法宗旨,从《会计法》的法律地位、会计工作管理方式转变以及会计行为民事责任等方面寻求突破。
一、确立《会计法》作为会计法律体系中基本法的地位
(一)《会计法》应成为《注册会计师法》等会计法律法规的立法依据
我国其他会计规章制度均以《会计法》为依据制定,唯独对注册会计师的管理在《会计法》中未作相关规定。目前,我国注册会计师的管理由中国注册会计师协会遵照《中华人民共和国注册会计师法》进行,各级财政部门依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督和指导。《会计法》与《注册会计师法》究竟应该属于什么关系,值得探讨。笔者认为,《会计法》应成为《注册会计师法》的立法依据,原因如下:
1.注册会计师的主要职责与《会计法》的立法宗旨一致。...
《中华人民共和国会计法》是我国经济领域的一部基础性专业法律,自1985年制定发布以来,历经1993年和1999年的两次修订,在对会计行为的规范、会计信息质量的提高以及社会主义市场经济秩序的维护中发挥了非常重要的作用。但经过十多年的发展,我国《会计法》的实施环境发生了重大变化,这对《会计法》的实施提出了新的要求。笔者认为,新时期《会计法》的修订应围绕立法宗旨,从《会计法》的法律地位、会计工作管理方式转变以及会计行为民事责任等方面寻求突破。
一、确立《会计法》作为会计法律体系中基本法的地位
(一)《会计法》应成为《注册会计师法》等会计法律法规的立法依据
我国其他会计规章制度均以《会计法》为依据制定,唯独对注册会计师的管理在《会计法》中未作相关规定。目前,我国注册会计师的管理由中国注册会计师协会遵照《中华人民共和国注册会计师法》进行,各级财政部门依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督和指导。《会计法》与《注册会计师法》究竟应该属于什么关系,值得探讨。笔者认为,《会计法》应成为《注册会计师法》的立法依据,原因如下:
1.注册会计师的主要职责与《会计法》的立法宗旨一致。注册会计师作为市场经济中的“经济警察”,是会计信息质量的鉴证者。通过对财务报告的全面审计,向利益相关者提供关于财务报告内容的真实性和公允性的鉴证报告。注册会计师在规范会计行为和保证会计信息真实、完整中所起的作用与《会计法》的立法宗旨是一致的。
2.《注册会计师法》与《会计法》具有先天从属关系。《注册会计师法》的立法目的是为发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用,而通过对注册会计师的管理来维护社会公共利益及投资者的合法权益、促进我国市场经济的健康发展,这也符合《会计法》的立法宗旨。因此《注册会计师法》应当纳于《会计法》体系之下。事实上,1986年最早用于管理注册会计师的《中华人民共和国注册会计师条例》就是根据《会计法》制定的。尽管《中华人民共和国注册会计师条例》后来改为了《中华人民共和国注册会计师法》,但其与《会计法》的先天从属关系不可否认。
3.《会计法》的法律地位高于《注册会计法》。作为我国会计法律制度中层次最高的法律规范,《会计法》是一切会计法律规范的基本法,是制定其他会计法律、法规的依据。而《注册会计师法》作为规范注册会计师行为的一部专门法,是我国会计法律规范体系的重要组成部分,其法律地位应该在《会计法》之下。
(二)明确《会计法》在会计法律体系中上位法的地位
笔者认为,为避免类似情况出现,《会计法》在修订的过程中一定要确立其会计法律体系中上位法的地位,同时在《会计法》修订后必须及时对相关会计法律制度进行修订。
二、以财务会计报告为抓手,构建间接会计管理体系,保证会计资料真实、完整
(一)通过对财务会计报告的监督,保证单位会计资料的真实、完整
会计人员的素质高低普遍被认为与会计工作的质量的高低密切相关,通过对会计人员的管理来管理会计工作的理念在前三部《会计法》中普遍存在。然而随着坚持公有制为主体、多种所有制并存的基本经济制度的确立,非公有制经济会计主体大量涌现,随之而来的是社会对会计人员需求的大幅增加,加之《会计法》确定的会计从业资格准入门槛低、缺失退出机制,导致会计从业人员迅猛增长、会计人员规模快速扩大,由此给政府的会计管理工作带来了重大挑战。
笔者认为,在利益主体多元化的趋势下通过直接管理会计人员来提高会计信息质量的作用十分有限,考虑到政府管理会计工作的最终目的是要提高会计信息的质量,政府对会计工作的管理可以从会计信息的主要载体——财务会计报告的管理入手。这一方面使得监督对象与《会计法》的立法宗旨更加一致,另一方面还可以使政府监管部门从微观的人员管理中解脱出来,成为单位会计资料真实、完整性的真正监督者。因此笔者建议在《会计法》中增加如下条款:“规模以上企业、行政事业单位须将经会计师事务所审计的年度财务会计报告报送同级财政部门会计管理机构。”
(二)由政府、单位和行业协会分工管理会计人员,提高会计工作质量
1.政府主要管理会计人员的准入、退出与违法查处。目前,无论是取得会计从业资格,还是注册会计师资格,我国均采用的是“凡进必考”的方式,在培养、选拔和考核会计人员方面颇有成效。因此对于会计人员仍应实行以资格考试为基础的行政准入管理。同时,《会计法》还应对会计人员的退出情形进行规定,对于因会计违法行为等情形不再适合从事会计工作的人员,应依法将其清退,以便保证会计人员队伍的整体素质。此外,为了保证《会计法》的法律效力,在会计违法行为的查处中,政府仍然应该起主导作用。
2.会计人员的专业胜任能力由单位自行管理。目前,用人单位掌握着对会计人员的人事任免和管理权,而会计人员的业务指导权却在财政部门。会计人员人事任免、管理权与业务指导权分离使得财政部门虽投入大量人力、物力对会计人员进行业务指导却仍然不能满足每一位会计人员对提升其专业胜任能力的知识需求,也并不能确保每一位会计人员在会计工作中遵守应有的职业道德。因此,笔者建议对于已取得会计从业资格的会计人员的人事任免和管理权可适当下放至用人单位。
3.会计行业协会应发挥行业自律功能。笔者认为应真正发挥会计行业协会的自律作用,为会计人员提供后续教育、维权等服务。如由会计学会为一般会计人员提供职业道德教育、自选性的继续教育、会计专业技术资格评定、维权、司法援助等服务;注册会计师协会为注册会计师提供执业道德教育、后续教育、维权、司法援助等服务;总会计师协会为总会计师提供任职资格评定、后续教育、维权、司法援助等服务。政府各级财政部门只需对各级学会进行监督检查,实现间接管理。
三、将民事赔偿责任引入《会计法》,通过利益相关者监督实现会计资料真实、完整
我国会计法规体系长期存在的重视行政和刑事责任而轻视民事责任的情况助长了会计人员的冒险意识(李若山,1999),由于会计信息造假的成本较低,导致会计信息虚假行为屡禁不止,这与《会计法》的立法宗旨是相违背的。由于会计信息从原始资料到对外披露的报表、公告,需要经过多个环节,而这些环节中既会涉及公司内部人员如一般会计人员、会计负责人、经理、董事、监事等,还包括公司的外部人员如注册会计师、政府监管部门等。如何确定不同环节中相关人员的民事责任以及责任的分担,现行的《会计法》缺乏明确的规定,而《证券法》、《公司法》和《注册会计师法》中的相关规定较零散且可操作性不强,因此确定和分担会计民事责任应成为《会计法》修订中的重要任务。
笔者认为,《会计法》在追究会计资料造假者刑事责任或行政责任的同时,还应当追究其对利益相关者(特别是投资人)造成的损失所应承担的民事赔偿责任。建议《会计法》修订时借鉴《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》,对违反《会计法》相关规定所应承担的民事责任的认定标准、归责事由、损失认定、诉讼时效等作出具体的、可操作的规定,建立会计违法行为的民事赔偿责任制度。
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