时间:2019-10-25 作者:夏祖兴 (作者单位:金华安泰会计师事务所)
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摘要:
随着创新驱动发展战略的推进,企业技术创新投入增多,政府的引导与激励强度不断增强。但是,企业科技经费安排分散重复,研发经费申报不实,重立项、弱管理、轻绩效等问题日益突显。
一、存在的问题
1.财政资金“低、小、散”
笔者参与调查了某地2012年度获得财政科研经费补助的57家企业。调查显示,该57家企业2012年度研发支出合计52626.66万元,共取得财政科研经费补助1993.46万元,平均每家企业获得34.97万元补助,占企业研发支出的3.79%,涉及409个研发项目,平均每个项目获得资助4.87万元。同时,该地近两年共立项市级重大重点科技计划项目182个,平均每个重大重点项目财政补助20.05万元,随机抽取其中15个项目调查发现,财政补助占企业研发支出的比重仅为4.51%。调查走访过程中,笔者明显感觉到受资助企业对小额财政资助的不屑,“低、小、散”式的财政资助无法引导和激励企业科技创新行为。
2.研发支出相关性难以判断
被调查的57家受资助企业2012年度研发支出中,研发人员薪酬与研发材料消耗占77%,研发项目多达409项。除少数研发项目经科技行政主管部门审查立项外,绝大多数由企业内部批准立项。企业研发人员和生产人员交叉、生产设...
随着创新驱动发展战略的推进,企业技术创新投入增多,政府的引导与激励强度不断增强。但是,企业科技经费安排分散重复,研发经费申报不实,重立项、弱管理、轻绩效等问题日益突显。
一、存在的问题
1.财政资金“低、小、散”
笔者参与调查了某地2012年度获得财政科研经费补助的57家企业。调查显示,该57家企业2012年度研发支出合计52626.66万元,共取得财政科研经费补助1993.46万元,平均每家企业获得34.97万元补助,占企业研发支出的3.79%,涉及409个研发项目,平均每个项目获得资助4.87万元。同时,该地近两年共立项市级重大重点科技计划项目182个,平均每个重大重点项目财政补助20.05万元,随机抽取其中15个项目调查发现,财政补助占企业研发支出的比重仅为4.51%。调查走访过程中,笔者明显感觉到受资助企业对小额财政资助的不屑,“低、小、散”式的财政资助无法引导和激励企业科技创新行为。
2.研发支出相关性难以判断
被调查的57家受资助企业2012年度研发支出中,研发人员薪酬与研发材料消耗占77%,研发项目多达409项。除少数研发项目经科技行政主管部门审查立项外,绝大多数由企业内部批准立项。企业研发人员和生产人员交叉、生产设备和研发设备共用、生产材料和研发材料界线不清,导致生产成本和研发支出混淆,研发支出与研发活动的相关性难以判断。在申请财政资助时,企业从生产成本等科目中分离研发支出的情形比较普遍。虽经中介机构审计,但虚报研发支出的可能性仍然较大。
3.重复申报、虚假申报时有发生
调查发现,部分企业热衷于项目包装,同一个项目通过改头换面分别申报技术创新、技术改造、电子商务以及涉农扶持等经费,多渠道多次获得财政补助。调查中甚至发现存在通过虚假材料虚假申报骗取财政补助的情况。如一家从事纸张贸易的企业,在没有任何研发人员和研发条件的情况下申报导电纸张研发项目,获得市级科技重点项目立项财政补助,历时多年也未经项目验收。
二、原因分析
1.支持定位不准确
财政对科技创新的支持主要缘于科技创新成果的公共物品特征,科技创新成果的公益性越强,财政支持力度越大。然而,企业科技创新活动是企业根据自身对经济利益的需求而实施的科技成果转化和产业化发展,因此,涉企科技成果转化产业化应当由企业主导,其技术创新项目选择和资金投入应该由市场决定,政府主要通过制定政策、营造环境,根据区域经济结构调整和产业转型升级规划,做好引导和鼓励工作。实践中普遍存在的“低、小、散”分配科技补助资金的主要原因是区域经济结构调整和产业转型升级规划不落实、引导和鼓励重点不明确、财政支持定位不准确,导致给予补助时忽略研发内容而按企业研发支出的一定比例给予技术创新补助。普惠分发财政资金的做法,不仅不能对企业科技创新行为发挥引导和激励作用,还会因利益输送产生腐败问题。
科技研发和成果转化项目的财政资助方式主要有事前补助、贷款贴息、事后补助等。事前补助方式主要适用于由高校、科研院所承担的处于研发阶段的不能直接取得经济效益的项目,补助额度一般根据审核项目的研发支出预算和公益性程度核定。贷款贴息方式主要适用于由企业利用银行贷款实施科技成果产业化的项目,在项目完成后,根据科技专项贷款合同、实际贷款额和利息支付情况核定财政贷款贴息金额。由企业(或企业为主)承担的预期能直接取得经济效益的成果产业化项目,应由企业先行投入资金并组织研发,财政采取事后补助方式给予支持。但由于事后补助要求科技项目监管部门在严格立项审查(包括技术论证和预算评审)、严格结题验收和决算审计基础上,以成果导向为原则,按定额或项目研发支出的一定比例给予财政补助。以上方式对科技项目监管工作提出了更高的要求,并且可能出现因为企业未按时完成计划任务或未能达到预期成果而难以通过结题验收,年初已经批准的财政资助预算额度用不完等情况。在笔者调查的182个市级科技计划支持项目中,采用事前补助方式的占90.8%,大部分项目的财政补助在立项批准后一次性付清。在项目验收时,由于缺乏必要的经济制约手段或为了减轻项目监管责任,往往降低验收标准或给予延期验收的宽限和照顾。
3.专账核算不落实
我国现行多项涉企科技创新财政支持规定均要求项目承担企业分项目对财政专项经费和自筹研发经费单独建账、单独核算。但在科技主管部门组织的专项检查中却发现真正落实专账核算的企业了了。究其原因主要有以下几点:一是企业的技术进步、科技创新是一个渐进的过程,生产活动与技术改造、创新研发并非泾渭分明,给研发费用与生产费用的区别带来困难;二是企业研发支出达不到一定规模,或不符合(或不再符合)高新技术企业认定(或复评)标准、或达不到财政资助标准、或是掩盖研发支出预算假象等,如果做专账核算易曝露真相;三是现行各项政策就研发费用核算口径的规定并不统一,给专账核算带来一定困难;四是科技监管中对专账核算一票否决制执行不严,纵容了企业的行为。
4.条块分割未统一
我国各级政府设置的涉企科技计划(专项、基金等)项目众多,且分别由各级行政主管部门管理,未建立统一的科技管理平台。而各级行政主管部门从促进行业发展出发,均希望争取到更多的财政资金支持,形成条块分割、各自为政的科技创新支持格局,导致企业重复申报甚至虚假申报骗取财政资金。
三、对策研究
各级政府首先应当根据区域经济结构调整和产业转型升级要求,制订涉企科技创新政府支持重点目录;在WTO规则和公共财政原则基础上,明晰政府与市场的边界,充分发挥市场在科技资源配置中的决定作用。同时建议采取以下应对措施,推进涉企科技活动过程管理,提高财政支持资金绩效。
1.实行涉企科技经费零基预算管理
对于符合政府重点支持方向的涉企科技创新项目,应当先行由企业提出需求,经政府相关主管部门组织技术论证和预算评审,对符合立项条件的,纳入政府支持的涉企科技创新项目库;根据预算评审结果、绩效管理目标(如绩效预评结果)和财政预算可能,拟定各项目年度财政资助预算金额;汇总年度各项目财政资助预算,形成年度涉企科技经费财政预算,即实行涉企科技经费零基预算管理。
2.建立健全技术路线图预算编制与评审制度
对技术路线进行描述和论证,是科技创新立项申报的基本材料。通过绘制技术路线图,应用简洁的图形、表格、文字等形式描述技术变化的步骤或技术相关环节之间的逻辑关系,帮助科研人员对创新技术的发展方向、发展路径、关键事项、时间进程以及资源配置进行科学设计和控制。技术路线是项目立项审查中技术可行性论证的评审对象,而编制技术路线图预算是科技创新项目预算目标相关性、政策相符性、经济合理性评审的基础。经评审确认的技术路线图预算为技术创新方案的实施提供了财力保证,也为项目决算审计确认研发支出的相关性提供了必要的技术基础。
3.落实专账核算一票否决制
实行专账核算有利于界定企业的研发投入、落实财政资金专款专用要求、合理评价研发支出与研发活动的相关性、合规性和合理性,也是财政资金绩效管理的基本条件。建议在项目验收时落实专账核算一票否决制,对不符合专账核算要求的项目不得给予财政资助;建立健全验收责任追究制度,防止项目验收走过场。
4.全面推行涉企科技经费后补助方式
涉企业科技创新活动的显著特征是以市场需求为导向,市场需求、市场竞争引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体,通过市场实现技术创新成本补偿并盈利,各级政府应当在WTO规则和公共财政原则基础上,坚持成果导向,充分发挥市场机制作用,全面推行涉企科技经费后补助方式,引导企业开展科技创新活动,真正做到不缺位、不越位。
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