预算业务贯穿行政事业单位权力运行始终，收支业务掌握财政资金流动方向，梳理预算及收支两大业务流程，把控权力及资金运行过程风险是健全行政事业单位内部控制体系的必由之路。本文拟以S海事部门为例，分析其加强内部控制体系建设的做法，以期为其他行政事业单位完善内部控制提供参考和借鉴。

一、S海事部门内部控制体系存在问题

S海事部门主要负责辖区和相关油田的海事监管、搜救与指挥，华北西北12省、直辖市和自治区的船舶检验管理，相关沿海干线及22个港口的航标管理、航道测量与海图测绘以及辖区内水上通信管理与服务，承担北方海区安全信息播发、船舶遇险通讯值守、一级无线电通讯等业务。管辖领域广、资金规模大等特点对S海事部门内部控制体系建设提出挑战，突出问题体现在预算事项结构缺失，定额标准及管理制度有待规范；支出列支分类模糊，关键岗位及管控细则有待完善两大方面。

（一）预算业务全过程管理有待规范

首先，预算事项规范化结构缺失是S海事部门预算业务缺陷的源头性问题。我国现有财政预算编报口径立足于全体行政事业单位，无法直观反映某一个预算单位的实际业务工作，加之海事部门业务具有行业特殊性，单一采用“财政预算科目表”编制部门预算容易导致单位财政申请与实际支出“两张皮”、预算管理岗忙于在两套口径间“辗转腾挪”而忽视真正岗位职责、行业特有事项定额标准缺失、内控制度“牛栏关猫”等问题，这是后续收支、采购等日常业务中资金流向不清、超值现象频繁的直接原因。其次，预算编审决策及预算执行等事前、事中控制有待完善。S海事部门预算决策、使用等关键业务环节“管办结合”现象依然存在，导致预算事前事中监督管控力度较弱，为出现预算编制违规、预算执行超支等风险埋下隐患。此外，预算编制定额标准精细化、科学化水平还有待提高。

（二）支出业务列支分类管控有待完善

一方面，S海事部门支出业务的缺陷体现为制度建设落地化程度不足。以2013年日常支出事项账目数据为例，金额排在前五位的日常支出事项分别是：住房公积金、津贴补贴、租赁费、手续费和邮电费，所占支出总额比重依次为18.84%、10.92%、5.64%、5.43%、4.53%，其中租赁费、手续费和邮电费尚未建成针对性管控细则，其金额较大，一定程度上反映了资金列支无章可循而导致的列支内容不规范，甚至为金额窜项列支等违规现象埋下隐患。另一方面，S海事部门支出业务中存在资金支出项目内容界定不规范的问题。例如在针对航标事业的项目支出中列支人员支出显然有悖国家规定；将租赁费和零星土建费归于修缮费范围进行核算也明显有悖情理。支出事项制度建设不完善、项目界定模糊与资金归口管理关键岗位责任落实不到位问题同时存在，极大影响财务信息科学性及真实性。

二、S海事部门内部控制体系建设的实践探索

为响应十八届四中全会提出的建设法治政府的新要求，健全“分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程控制”的内部控制体系，S海事部门着力提升内部管理初见成效，完善了内部控制体系的框架结构和理念基础，其主要表现有：首先，事权规范有基础，归口职责清晰，局机关内设机构形成行政、业务及监督类归口部门；其次，领导风险管控意识强，与中国内部控制研究中心深度合作完善内控体系；第三，初步形成财务廉政风险防控制度基础，针对港口建设费征管等涉及重大财政资金流动的工作制定风险防控工作手册。

（一）建立“预算事项规范化结构”，完善预算编审控制

完善预算业务流程梳理是健全行政事业单位内部控制体系的主线工作。S海事部门在与中国内部控制研究中心的深度合作中，预算业务管理沿两大方向改进。首先，建立预算事项结构并研究制定相应定额标准。为解决缺乏预算事项结构及定额标准的问题，S海事部门在国家公布的预算事项科目的基础上，结合自身业务特点制定相应明细科目，对每一科目包含的资金使用方向做出明确规定，使得预算编制有据可循有章可依，从源头上控制预算编审中可能存在的风险隐患。在健全预算事项结构的基础上，S海事部门着力探索预算定额标准库设计，力争建立一套科学合理的预算标准体系。其次，前移预算业务风险点前，完善关键岗位职责设置。各部门编制预算申请后上交财务会计处，根据预算定额标准，由财务会计处、办公室和主管领导按部门职能要求审核预算编制状况，共同做出预算决策；预算执行资金审批按照申请金额标准，由财务会计处、主管领导和办公室做出资金批复决策，以保证预算编审集体决策，预算执行合规有效，在事前、事中对预算业务流程风险进行防范管控，增强风险管控力度。另外，制定岗位职责说明书，明确财务会计处、主管领导和办公室关键岗位权责划分，通过权力的制约与监督降低腐败滋生可能，有利于理顺业务流程，各司其职，保证预算流程效率性及预算管控效果性，提高财政资金使用效率。

（二）形成支出细则管理机制，强化重点项目管控

首先，深化资金管控细则制定工作，促进支出业务管控制度化落地。梳理支出业务事项，先要解决支出事项“有什么”即支出科目怎样设置的问题，在此基础上，划分科目包含业务的具体明细，即科目内容“是什么”的问题。针对支出金额较大却尚未制定支出管理细则的租赁费、手续费、邮电费等支出项目，S海事部门根据具体业务需要，结合“预算事项结构”增加支出事项科目，然后厘清各支出科目开支范围重新分类，最终通过制定相应支出管理细则实现支出业务管控制度化落地。其次，完善重点经费管控流程，建立动态经费管控机制。进一步总结“三公经费”、会议费、差旅费、培训费等重点经费的使用状况，结合实际情况设计包括开支范围、开支标准、相关表单票据、支出事前申请、审核审批程序等重点流程及相应痕迹的管控细则，最大程度扩展支出事项的法治比例、降低人治比例，通过流程制度固化及流程执行信息化落地建立一套动态可扩展自监督的经费管控机制，为后续待管控制经费有效运行提供机制保障。

三、行政事业单位内部控制体系构建实施建议

根据S海事部门在加强内部控制体系建设方面的实践探索，笔者认为行政事业单位完善内部控制体系应重点关注以下几点：

（一）完善关键业务内控机制，防范廉政风险

在行政事业单位内控机制建设的初期阶段，应遵循“以预算业务为主线，以资金管控为重点”，从预算、支出等关键领域入手，通过制度化、信息化落地手段打造动态可扩展自监督的内部控制体系。

首先，各行政和事业单位应根据具体业务特征制定预算额度标准，为完善预算内控建设内容框架奠定量化基础；强化预算编制、审批、决策和执行过程中关键岗位职责设计，形成有关部门集体决策相互监督的权力制衡机制。其次，应在预算事项结构的基础上建立支出事项科目，并制定相应科目管理细则，通过制度手段规范支出科目列支内容，从源头上防范违规列支风险；应参照预算定额审批财政资金使用申请，以减少超值现象，为预算绩效考核提供依据。

（二）提高主体内控意识，强化外部助力推动

首先，顶层领导应提高内控觉悟，充分发挥带头作用，在积极学习《行政事业单位内部控制规范（试行）》的基础上，对内控制度健全程度及执行状况进行客观评价，建成内控运行状况自评价系统，完成内控体系完善状况评价测试。找出薄弱环节后，相关单位应以健全关键业务内控体制为起点，按照管控事项重要性原则或快速见效原则进行需完善内容的排序，循序渐进、持续深化本单位内控体制改革。其次，应与内部控制领域专家学者展开交流合作，通过外部专业视角审查单位内控运营状况及潜在风险可能，为内控机制完善寻找理论支撑及智力保障；定期接受由国家审计部门及纪检监察部门执行的合规审查，为其内控完善提供外部动力。

责任编辑 刘霁