在经济全球化、政治民主化及社会多元化的时代背景下，“善治”已然成为人类发展和国家治理的最高目标。国家审计是国家治理的重要组成。在“依法治国”方略指导下，审计法制建设效果显著。然而基于善治视角的考量，审计法制需要进一步完善与创新。

一、审计法制实践的中国特色

十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，民主法治成为重要环节，而中国特色社会主义审计法制建设也融于其中。1982年，《宪法》关于审计工作的明确规定成为我国审计法制持续进步的根本依据。1985年，《关于审计工作的暂行规定》作为我国首个审计法规，明确了审计机关的性质、任务、隶属关系、基本原则、法律责任等内容。1988年发布的《审计条例》是总结了我国经济体制改革现实情况的正式审计法规，由总则、基本原则、审计任务、内部审计、社会审计等构成。1995年，首部专门审计法律——《审计法》实施，总结了多年审计实践经验，进一步适应了社会主义市场经济体制的发展要求。2006年，《审计法》在保持原有基本框架的基础上进行了修订，完善审计监督职责、规范审计监督行为、健全审计监督机制，并且与国际惯例更加接轨。2010年，《审计法实施条例》修订，进一步推动《审计法》的贯彻落实。与此同时，审计署陆续制定配套的行政规章，各地结合本地区审计工作的实际情况，制定本地审计法规。总体来说，我国以《宪法》为根本依据，以《审计法》及其实施条例为主干，以《国家审计准则》为核心配套，以地方审计法规为辅助的审计法制体系已经形成。

我国审计法制的建立、运行过程中，表现出诸多的“中国特色”：第一，树立审计“免疫系统”理念。国家审计通过依法、独立地预防、揭示和查处问题，充分发挥“免疫系统”功效，促进经济社会的健康发展。第二，建立行政型审计体制。我国审计机关是各级政府的组成部门，中央政府设立审计署，县级以上的地方政府设立审计机关。第三，实行双重领导体制。地方审计机关在本级政府行政首长和上级审计机关的领导下开展工作，对本级政府和上级审计机关负责并报告工作。第四，在财政预算审计、绩效审计等传统领域之外，努力实施领导干部的经济责任审计，并将审计项目扩展到社会保障、资源开发与环境保护、突发性公共事项等范围。第五，积极构建了财政审计大格局，独创跟踪审计、审计调查等方法，尤其讲究多种审计方式相互结合，获得了有效的审计结果。

二、审计法制：善治的一种制度构成

国家审计在国家治理系统中具有“免疫系统”功能，能够促进国家治理实现善治。但善治的真正实现与否，又取决于制度设计的科学性与合理性，而审计法制则成为善治不可或缺的制度构成。它既是国家审计实现善治的基本要求，又是国家审计实现善治的根本保障。可以确定，我国现行审计法制以经济责任审计推动政府问责，以绩效审计实现高效政府，以审计公告推动透明政府，以社保、环境审计回应服务政府的进步已经在不同程度上展现出善治的印记。

三、基于善治的审计法制创新思路

（一）增强审计法制的回应性

从根本上说，法律是用来调整一定社会关系的规则，因此随着社会生活环境的不断变化，法律应根据新情况不断作出新的调整。就现行的审计法制来看，确实存在回应性不足的问题：一方面，某些现有审计法制与时代脱节，例如《审计结果公告试行办法》（2002）、《审计机关审计听证的规定》（2000）、《审计机关审计复议的规定》（2000）、《审计机关审计行政应诉管理的规定》（1997）等，颁布实施已有十多年的时间，当时的社会经济环境与当今大不相同，法制本身的合理性、科学性已大打折扣。另一方面，某些地方审计法制不具有区域特色，制定的地方审计法规等更多的只是《审计法》及其实施条例的翻版或者重新表达，并未结合地方实际、突出地方特点，说明地方审计法制的质量不高。因此，审计法制需要与社会之间形成一种良性、积极互动，尤其在时效特征、区域特色方面实现审计法制对社会的适应与开放。

（二）改进审计法制的科学性

虽然实行双重领导体制是我国国家审计的突出特色，但独立审计是国家审计法治化的灵魂，当同级政府与上级审计机关的意见无法达成一致的时候，审计机关、审计人员应当何去何从？显然，“双重领导”的制度设计本身存在一定逻辑问题，审计法制在该问题上无法显示出足够的科学性，导致国家审计在某些情况下难以真正发挥效用。在实践中，地方审计机关虽然业务上对上级审计机关负责，但作为同级政府的一个职能部门，难以摆脱来自政府及有关部门的行政干预，以支持地方经济发展之名行袒护地方和部门利益之实，尤其表现在经费保障、人员任免、审计事项选择等方面，形成所谓的地方保护主义。为解决这一问题，对于地方审计机关负责人的任免，2006年《审计法》已经修改为“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”，期望提升其独立性和业务胜任能力。在后续的修法中，可以考虑进一步调整为将审计机关负责人任期与政府任期分离,使其尽量少受政府任期的影响。

（三）完善审计法制的协调性

协调发展是中国特色社会主义审计法制健康发展的必由之路。如果审计法制不能形成和谐一致的体系，甚至相互抵触、矛盾，则无法达到善治。审计法制的协调性主要表现在审计法制与宪法、与其他法律以及与内部规范之间的协调。目前，审计法制与其他法律存在一定分歧，例如修改后的《审计法》第34条规定：“对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。”虽然新条文回避了原条文的“财产保全”的直接提法，但申请法院冻结资金本质仍属于财产保全的范畴，这就与《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定矛盾。因为采取财产保全措施，除了人民法院自主裁定外，另外的情况是要根据诉讼当事人的申请或者已做出具体行政行为的行政机关的申请，然后才能由法院裁定对被申请人的财产保全和强制执行，审计机关既未涉诉也未作出行政行为，不符合申请法院裁定财产保全的法定条件。因此，需要进一步梳理现行审计法制与其他法律的协调性，确保法律体系的完整统一，推动国家审计的依法开展。

（四）提升审计法制的确定性

国家审计行为需要稳定的法制规则来维护，即审计程序的确定。审计程序不仅是审计机关完成经济监督、实现免疫功能过程中遵循的工作步骤，更是审计机关与审计相对人在审计过程中权利义务的互动过程。换言之，审计程序在告诉审计人员如何执行受托责任的同时，也告诉了相对人如何参与审计活动行使自己的权利。虽然《审计法》及其实施条例明确了国家审计程序应当遵循的条款，但过于宽泛的规范设置导致审计工作的随意性较大，某些审计机关没有执行必要的审计程序，审计权力的权威性受到质疑。借鉴美国经验，我国国家审计程序的统一规范至少应包括：项目计划、方案拟定、现场实施、报告终结等关键环节。另外，我国已经开展预算审计、绩效审计、经济责任审计以及专项审计等业务，但现行《国家审计准则》没有按照不同的业务类型制定相关准则，影响了国家审计的善治效果。而美国《政府审计准则》分别详细地制定了财务审计准则、其他鉴证审计准则、绩效审计准则与非审计服务准则等。因此，笔者建议，我国应当优先制定财务审计准则、积极探索绩效审计准则、明确经济审计准则标准，使审计法制的确定性得到保证，使权利与责任得到清楚界定，进而使国家审计充分发挥保障经济社会健康运行的善治功能。

（本文系重庆市社会科学规划项目〈2014YBFX109〉、重庆市社会科学规划项目〈2014YBFX111〉的阶段性成果）