摘要:
不久前,国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(下称《方案》)。《方案》到底有哪些突破?笔者拟从以下五方面进行分析。
一、找准了改革的突破口
本次《方案》以权责发生制政府综合财务报告为抓手,全方位布局我国政府会计改革,这是理论逻辑的必然、国际通用的做法,也契合了我国的现实环境。从理论上看,财务报告是会计系统的“产品”,会计系统是财务报告的“基础”。没有财务报告的会计系统就失去了目标;而没有会计系统作支撑的财务报告就失去了基础,信息难以真实。因此,政府财务报告的建设需要政府会计的支撑,政府会计的完善则需要以财务报告为导向。事实上,发达市场经济国家如美国、英国、法国等政府会计改革均是以财务报告为导向的,国际公共部门的会计准则也是以财务报告为导向的准则。当然,无论是我国现实的财政风险问题还是未来推进国家治理体系建设,也都对政府财务报告产生了需求,因此,以此为契机推进政府会计改革,正契合了我国当前现实环境和长远需求。
二、破除了改革的“瓶颈”
在...
不久前,国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(下称《方案》)。《方案》到底有哪些突破?笔者拟从以下五方面进行分析。
一、找准了改革的突破口
本次《方案》以权责发生制政府综合财务报告为抓手,全方位布局我国政府会计改革,这是理论逻辑的必然、国际通用的做法,也契合了我国的现实环境。从理论上看,财务报告是会计系统的“产品”,会计系统是财务报告的“基础”。没有财务报告的会计系统就失去了目标;而没有会计系统作支撑的财务报告就失去了基础,信息难以真实。因此,政府财务报告的建设需要政府会计的支撑,政府会计的完善则需要以财务报告为导向。事实上,发达市场经济国家如美国、英国、法国等政府会计改革均是以财务报告为导向的,国际公共部门的会计准则也是以财务报告为导向的准则。当然,无论是我国现实的财政风险问题还是未来推进国家治理体系建设,也都对政府财务报告产生了需求,因此,以此为契机推进政府会计改革,正契合了我国当前现实环境和长远需求。
二、破除了改革的“瓶颈”
在现金收付制预算没有改变的前提下,简单地将现金收付制预算会计改造成权责发生制会计,显然难以满足预算管理的需求。因此,发达国家的政府会计普遍采用二分法,即将预算会计和财务会计适度分离,将财务报告与决算报告适度分离,在夯实预算会计系统的基础上,逐步建立和发展一套权责发生制财务会计系统。由于我国对政府会计二分法的认识尚不全面,同时受改革成本的约束,近年来我国部分改革采取了折中办法,即资产负债表采用权责发生制,收入支出表采用现金收付制。这一做法看似兼顾了两种基础和不同的信息需求,但也造成了如未来“成本”等信息如何提供等问题。此次《方案》中所确立的政府会计二分法,在不否定现有预算会计体系的基础之上,将破除我国政府会计改革的关键“瓶颈”,为打造现代化政府会计体系提供坚实基础。
三、展现了改革继承和发展的关系
《方案》将政府会计划分为财务会计和预算会计,那么亟需解决的问题就是如何规范两个体系以及如何协调两个体系。从国外经验来看,准则主要是规范财务会计,且以财务报告为导向,而预算会计则主要遵循预算中的一些概念和规则。财务会计和预算会计的协调主要通过标准账户系统来实现,该系统主要解决的是会计科目的设置和核算内容问题,即我国会计制度所要解决的问题。因此,笔者认为,仅建立政府会计制度难以建立政府财务会计系统,而只发展政府会计准则则意味着无法规范预算会计以及很好地协调财务会计和预算会计之间的关系。《方案》将政府会计准则和政府会计制度相结合,既体现了改革的继承性,也展现了改革的创新性。
四、兼顾了政府财务报告建设的系统性和长期性
十八届三中全会提出的建立“权责发生制政府综合财务报告”是和防范地方政府债务风险统筹考虑的,这凸显了“权责发生制政府综合财务报告”的建设对我国的迫切现实意义。《方案》在基于这一点的基础上,立足长远,又围绕建立健全政府财务报告体系,提出建立政府会计核算体系、建立健全政府财务报告审计和公开机制以及政府财务报告分析应用体系,有效兼顾了政府综合财务报告建设的系统性和长期性。
五、部署了改革的配套措施
《方案》以政府会计准则、政府会计制度为基础建立政府财务报告制度,以财务报告编制方法和审计来促进政府财务报告质量,已然对政府会计改革做出了总体部署。但政府会计改革绝非简单的技术性变革,它涉及面广、过程复杂且敏感,对相关法律及其他与其冲突的制度须做出相应调整,并与多机构协调合作。为此,《方案》不但设计了合理的改革路径,还从财政部、各级财政部门、审计部门等多方面加以保障,要求加强组织领导,做好实施工作及政府财务报告审计工作。
纵览该改革方案,有理由期待,我国政府会计的改革即将从理想走进现实。