国务院批转《权责发生制政府综合财务报告改革方案》正式拉开了政府会计改革的帷幕。笔者就权责发生制政府综合财务报告的基本问题进行解析，以期读者对此项改革有更多关注和支持。

一、是什么？

权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关文字说明为主要形式，全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况的综合性年度报告。以往的政府决算报告是综合反映政府预算收支的年度执行结果的报告。二者的差别表现在：

一是反映的内容不同。政府决算报告反映当年政府预算执行结果。政府综合财务报告反映政府的资产负债、收入费用情况以及其他政府财务信息，更为全面地反映政府的运行能力和财务状况。

二是涉及的期间不同。政府决算报告反映当年预算收支的现金流入和流出情况，决算数据是年度数据。政府综合财务报告不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映以往决策累积的财务效应。政府财务报告中的资产负债表是对政府资产和负债的持续衡量，数据是年末的时点数据。

三是采用的会计基础不同。政府决算报告是以收付实现制为基础的，即按照货币收支的发生作为收入和支出确认与记录的依据。而政府综合财务报告中的财务报表是以权责发生制为基础的，即按照取得收款权利和发生付款责任作为收入和费用确认和记录的依据。因此，在权责发生制基础上编制的政府综合财务报告和财务报表能更加准确地反映特定会计期间政府的实际财务状况以及政府的权利与责任。

四是信息整合程度不同。目前我国政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四大部分，政府决算报告也是按这四大预算分别编制的。而政府综合财务报告提供各级政府整体的财务信息，其中政府资产负债表能够更加全面地反映政府所有的资产与负债情况。

因此，政府综合财务报告和政府决算报告提供的信息侧重点不同，互相不可替代。

二、为什么？

1.适应全面深化改革过程中社会各界对政府财政信息的需求

随着我国全面深化改革的进展，社会各界对于政府财务信息提出了更多更高的需求：首先，政府获得和使用社会经济资源必须受到法律的约束和公众的监督，公众及其代表不仅需要了解政府的年度收入和支出，还需要了解政府使用社会经济资源的结果和效率情况。

其次，随着政府预算管理制度改革的深入，政府不仅需要控制好当年的预算收支，而且要管好资产和负债，要控制行政成本，提升财政资金使用效率和政府运行效率，保持财政政策的可持续性，这些都要以全面了解政府的财务信息为基础。

最后，地方政府将建立以发行债券为主的融资制度，债券投资者需要了解政府财务状况，做出理性的决策。

权责发生制的政府综合财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径，有利于满足社会各界对于政府财务信息的需求。

2.有利于改善财政管理，防范财政风险，保持财政可持续性

3.推动改善政府管理绩效，控制政府运行成本

收付实现制的预算会计和决算报告只能反映政府的当年支出，不能准确反映政府运行的真实费用。而权责发生制的政府综合财务报告制度能够实现对政府运营成本的核算和报告，有助于政府管理者将视野从支出金额控制延伸到更为科学的成本控制上来，进一步完善政府绩效评估体系，提升政府绩效管理水平。

4.促进地方政府融资机制的建立规范和未来地方政府债券市场的健康运行

新修订的《预算法》明确规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”当地方政府通过在资本市场上发行债券时，就必须按照资本市场的规则，及时提供政府财务状况信息，并通过信用评级等程序向投资者提供必要的评价信息，以帮助投资者作出理性判断。建立权责发生制政府综合财务报告制度为政府财务信息的规范化、透明化提供了制度条件，有利于新的地方政府融资机制的建立和健康运行。

三、怎么做？

1.加快政府会计核算体系改革

从功能性质来看，目前的政府会计主要是预算会计功能，财务会计功能非常薄弱。这样的政府会计体系无法适应编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求，因此，改革现有的政府会计核算体系是建立权责发生制的政府综合财务报告制度的前提条件。应在继续完善预算会计功能的同时着重扩展政府财务会计的功能，适当采用权责发生制基础，整合和规范财政总预算、行政单位、事业单位等不同会计系统的核算内容与方法。近年来，我国的事业单位会计制度和行政单位会计制度已经进行了不同程度的改革，例如在部分事业单位会计制度中加强了权责发生制基础的应用等，但是由于改革时还没有充分考虑到政府综合财务报告的要求，仍然存在很大的不适应性，因此在建立权责发生制的政府综合财务报告制度时，应首先着手政府会计核算体系的改革。

2.建立政府会计准则体系和制度

权责发生制政府综合财务报告制度的建立将使政府会计的核算内容、核算方法发生很多变化，例如从收付实现制到权责发生制，从预算会计功能为主到财务会计功能，从单一部门的财务报表到政府整体的财务报表等，这些变化使得原有的预算会计体系下的准则和相关制度将有相当部分失去意义，需要建立一个适应政府综合财务报告要求的新会计规范体系，政府会计准则就是其中的主体部分。否则核算方法和口径难以规范，报告信息就会缺少可比性和有用性，建立权责发生制的政府综合财务报告制度的目的就难以实现。

在我国政府会计新旧转换过程中，除了需要政府会计准则作为原则性、指导性的制度以外，对实务操作进行指导的具体制度或指南性文件也是必不可少的。改革方案中把政府会计准则委员会的建立和政府会计准则的制定工作排在改革时间表的前列是十分正确的。

3.重视对政府综合财务报告信息应用的研究

我国政府综合财务报告信息的应用要注意两点：一是政府和企业的不同。如果简单按照企业财务分析方法来分析政府的财务状况会存在较大的不适用性。例如在进行企业财务风险分析时，通常是以全部资产为基础考察对全部负债的偿付能力。但地方政府的资产和负债在内容上具有不对等性，即地方政府资产的特性决定了其中有相当大的一部分实际上是不能全部用于偿债的。因此，在选择地方政府财务风险分析的资产指标时，必须从相关性原则出发考虑资产内容的选择问题，否则就会影响分析结果的正确和有效。二是中国和国外地方政府的不同。虽然国外地方政府财务报告的编制和信息应用有着丰富的经验，但是我国地方政府的收入来源和用途、资产与负债情况与国外有很大的差异，简单按照国外的分析方法来使用财务报告信息也很难得到正确的结论。

也许有人认为如何使用政府综合财务报告的信息要到正式的政府财务报表编制出来之后再考虑。其实不然。编制政府综合财务报告的最终目的是为了满足使用者的需求，因此充分考虑报告信息的应用需求应成为政府综合财务报告制度建设的实践导向贯穿始终。例如分析政府财务风险方面的信息需求、政府运行成本方面的信息需求、政府资产管理方面的信息需求等等。应考虑这些信息需求的特点和相互关系，并将其贯彻到政府财务报告的内容、财务报表的内容和结构甚至会计科目的分类等方面，从而建立一个真正科学有效的政府综合财务报告制度。