目前，我国政府主要采用收付实现制为基础的预算会计体系，该体系关注财政收入与支出、侧重反映短期流量，难以支持全面风险评估和中长期预测。政府资产负债表作为宏观经济管理框架的重要组成部分，亟需加快推进编制工作。

20世纪80年代以来，许多市场经济国家在新公共管理迅速推进的大背景下，逐步采用权责发生制的政府财务报告体系。但目前政府资产负债表的编制尚无统一标准，理论上存在一些分歧，各国在实践上也有所差别。并且，与西方市场经济国家不同，我国以公有制为主体，市场经济体制尚处于逐步完善阶段，公共产权（各类国有资产、公共自然资源等）、地方投融资平台等因素对政府资产负债的影响非常大。故此，我国应在充分借鉴国际经验的基础上，立足于自身实际，加快推进政府资产负债表体系的构建。

一般而言，国家资产负债表由政府资产负债表、企业资产负债表、金融部门资产负债表和居民资产负债表几个部分加总组成。本文拟从多个视角，仅就如何构建政府资产负债表及相应风险管理框架（暂不作中央和地方资产负债表的细分）做一研究，该体系有助于增强政府管理效率，也有助于提供识别风险和宏观决策的信息。

一、宽口径、结构化的资产负债表分析框架

（一）国外资产负债表框架与我国的特殊国情

具有代表性的框架是美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）发布的2013年资产负债表（见表1）。该报表以权责发生制为基础，并考虑了非政府主体资产、或有负债等普遍性难点，体系较为完整、清晰，对我国建立政府资产负债表具有较强的借鉴意义。但我国与西方市场经济国家相比存在两个特殊性，其一，我国是公有制为主体的国家，国有资产种类众多、规模巨大，统计、计量难度大，同时资产的流动性、可变现能力差异性很大，价值实现存在较大不确定性；其二，我国处于市场经济体制逐步完善的进程中，政府与市场边界尚待厘清，投融资平台、部分企事业单位的财务不透明、或有负债风险较大。故此，我国应区分清楚政府性债务和政府债务，形成宽口径的资产负债表。

具体来说，笔者认为我国应在借鉴国外经验的基础上，按部门、类别进行统分结合，以宽口径、结构化方式构建资产负债表框架，并采用权责发生制编制报表。负债方面，尤其要重视政府部门、投融资平台等机构未披露的债务以及或有、隐性负债，如政府担保、非银行渠道融资（影子银行，如信托、基金、保险、融资租赁等）、各类应付款（如回购BT、垫资施工、延期付款等）。在对负债进行分析时，应综合考虑用途、规模、期限、概率等因素，权衡后决定放入表内体现或在表外披露。资产方面，应重视土地储备资产、自然资源的计量，以及经营性资产变现能力和潜在的政府责任。土地资源对于地方政府偿债有较强支撑作用，但并非全部土地资源都可计入表内，原则上应依据土地利用规划、城市规划，考虑一定期限内可处置土地存量，即完成或正在开展的土地一级开发、进入土地储备机构管理的地块，不符合规划的“生地”、尚未列入征收计划的土地等暂不考虑。对于难以用货币计量的自然资源，可采用实物单位形式在附注中体现。对于经营性资产（实体类、金融类国有企业）而言，政府原则上不应承担偿债责任，可考虑在政府资产负债表内只计算权益净值；对于一些纯公益性机构（事业单位、部分投融资平台等）投资建设的公共基础设施，如非收费的道路、桥梁、公园等，政府负有偿债或兜底责任，应将其全面并入资产负债表中。

（二）宽口径、结构化的资产负债表框架

综上分析，本文提出宽口径、结构化的资产负债表框架（见表2）。在报表形成过程中，还需对多套表进行抵销、调整、合并，对部分特殊项目的确认、计量需要将表内与表外信息结合，以全方位反映政府财务状况。在表2中，本文根据口径宽窄、结构不同，给出了多个政府资产净值公式。如口径1是过去一直沿用的估值方式，口径2、3、4的估值则是目前常用的评价指标，口径5的公式是全口径测算。通过不同结构、宽窄口径得出不同的估值，可以使风险评估更具可比性、针对性，更有效地分析政府资产与负债的结构性、流动性风险。

在该框架下，为提高政府财政信息的透明度和实操性，在过渡期可以采取双轨制，必要时，可形成权责发生制和收付实现制两份报告。同时，为了更好地反映资产和负债，可以借鉴虚提折旧、虚摊无形资产等做法，使资产负债更真实。此外，也可采用表内和表外有机结合方式披露，即可以在报表附注、政府财政经济情况和政府财务管理情况等部分中特别说明。对部分公共资源采用实物量估算可在报表附注中专项说明，同样，对报表项目明细信息、部分或有及隐性的债务信息、未在报表列示但对政府财务状况有重大影响的事项等均可在报表附注中阐述或披露。

需要说明的是，即便是发达国家的政府资产负债表也很少有正的净资产，依据净值判断风险同样存在一定局限性。一个国家政府的净资产为负，当前不一定会出现债务危机，但长期来看，债务风险或危机发生的概率依然很大。反过来，一个政府的净资产为正，该政府也未必没有偿债风险。例如，日本政府的净资产长期为负，负债率超过200%，远高于发生主权债务危机的欧美国家，但日本却安然无恙，主要得益于日本国债购买者和持有者（其中约90%为本国银行和居民）愿意以低利率来长期持有。反观我国，政府净资产为正，但部分地方政府债务总量过大、债务期限结构偏短，就可能出现债务风险。故此，净资产为正固然好，但资产的流动性、可变现能力、资产负债匹配性也很重要。

二、基于存量与流量结合视角的动态的风险评估及管理框架

（一）应动态、全面、多视角地看待财政风险

近年来，社会各界对土地财政、融资平台等方面的风险非常关注，但在对债务本身的认识、风险评估等方面普遍存在如下片面认识或倾向：其一是高估风险，低估了政府拥有的资源（如经营性资产、公共资源等），也低估了政府政治和经济的动员能力；其二是低估风险，由于地方政府债务不透明、政府预算会计体系存在不足等原因，存在地方政府的或有负债或隐性负债披露或估算不足的情况；其三是紧盯负债，不太关注负债背后形成的资产质量、未来预期收益；其四是静态、机械地使用债务风险标准或“国际警戒线”，并以此做出片面性的风险判断。

普适性的财政风险标准或警戒线本身就是一个伪命题，评估指标仅有经验性的参考意义。负债率（债务余额/GDP）、偿债率（当年还本付息支出/当年财政总收入）是国际上应用比较普遍的指标，有合理性也存在局限性。欧盟1993年在《马斯特里赫特条约》中率先提出了两大财政标准（马约标准）：财政赤字率（赤字/当年GDP）不超过3%，债务率（债务总额/GDP）不应超过60%，这也被普遍视为财政风险的“国际警戒线”。但包括世界银行在内的权威国际金融组织甚至欧盟内部都并未将马约标准作为世界通用的、衡量一国财政状况的“国际警戒线”。当前，经济和社会发展的不确定性高，动态地监控风险发展趋势（如收敛性或扩散性）有时更为重要。

从动态角度看，存量和流量互相转化和支撑。静态的债务度量往往基于账面，很难对未来风险进行判断。研究负债必须将负债形成的资产联系起来分析，与负债对应的资产质量、其预期社会和经济效益是判断风险大小的关键。如形成的是劣质资产，即使负债率很低，债务风险可能非常大；若形成的是优质资产，产生了较好的经济和社会效益或正外部性，且形成了一种良性循环，即便负债率看起来很高，但是未来风险也相对很低甚至无风险。负债背后的预期收益和风险明显存在一定的替代关系。

我国正处于城镇化进程加快这一大背景下，地方政府融资及投向具有很大的特殊性。拿着片面的数据、静态的指标匡算就做出风险判断是不科学的。只有更关注流量、结构，从多个视角进行动态的比较分析，才能更加真实、完整地反映政府资产、负债、收支等财务状况和运营情况。

（二）整合的资产负债管理框架：基于存量与流量相结合视角

从金融角度看，资产的价值等于其全部未来收益现金流的折现值，其大小主要取决于贴现率、未来现金流、可持续性。国际货币基金组织（IMF）提出了一个判断财政可持续性的分析框架，即：政府资产净值=政府未来收入的现值-政府未来支出的现值+现有存量差。若净值为正，则政府有偿债能力；如果净值为负，则存在偿债风险。

本文将静态与动态相结合、存量和流量相关联，引入现值（PV）、净现值（NPV）概念，在国际货币基金组织IMF）分析框架基础上，依托上述资产负债表框架体系提出了动态化、流量化的资产负债管理（ALM）框架（见表3）。以养老金缺口为例，即未来一定时期内政府支付给职工的养老金减去当期养老金缴费的现值累积作为政府当前负债或未来财政支出现值。

通过结构化、流量化、动态化构建资产负债管理框架，从总量和结构上都可以相对清晰地分析风险冲击的来源及强度，更好为政府的宏观调控、政策措施提供基础信息。当面临风险或危机时，“去杠杆化”可以修补报表，但更应关注流量、资产结构的优化和调整，减支、增收并举。政府应进退有度，将隐性、或有负债显性化，着力于增强经济发展的活力、潜力，避免无效、低效投入和非理性的“福利赶超”。

我国中央政府债务风险较低，但部分地方政府性债务风险依然较大。未来影响地方政府债务风险的因素大致有以下几方面：债务存量和结构（主要影响流动性、还款风险）、区域经济发展（主要影响税收）、中央的转移支付和公共服务均等化力度（主要影响财力薄弱政府的收入）、政府基金收入（主要是土地出让收入）、国有资产的处置（主要影响偿债来源和能力）等。当前应强力推进市场经济体制、财税体制、行政体制等领域的改革，重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，创新政府投融资机制，积极稳妥收敛、化解政府财政风险。

（三）财政风险评估的指标体系

在上述框架基础上，按照静态与动态相结合，存量与流量相结合的思路，本文提出了一套财政风险评估的指标体系（见表4）。该指标体系分为核心指标、重要指标、参考指标几类，并给出了公式和参考值。从多个视角，多指标联合进行分析，可以更全面、客观地分析当前及未来的风险，以及预测风险收敛性、扩散性及发展趋势。据此，可以更好地识别风险，并可提出应对风险的有效的政策措施。

责任编辑 张璐怡