摘要:
(一)高尔夫球场项目违规审批的表现形式和审查方法
1.违规审批的表现形式。自2004年1月国务院办公厅发布暂停新建高尔夫球场的通知后,国家就暂停了高尔夫球场的审批,而后出现的高尔夫球场都属于违规审批。据笔者多年来的审计实践发现,大部分违规高尔夫球场都是以偷换概念等形式获得地方部门的审批,并打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等名义进行建设。由于高尔夫球场立项、规划、土地利用等方面的审批涉及到发展改革、规划、国土等部门,因此,在审计中要重点关注立项、规划、土地三个方面的审批环节,重点掌握上述环节的决策审批程序,关注是否存在相关领导个人擅自决策的情况,以便界定违规单位、违规人员,并能明确相关人员的违规违纪及违法责任。
2.违规审批的审查方法。
(1)取得项目立项相关资料(包括电子数据资料)。首先,调取建设企业项目立项资料,主要包括企业和地方政府的投资框架协议(或合作协议)、发改委的立项批复、环境影响评价报告、可行性研究报告、项目总体规划和控制性详细规划、土地出让合同等文件,掌握项目建设的背景、内容、投资金额、用地规模等基本情况。其次,调取当地政府部门审批等相关材料。调取发改委项...
(一)高尔夫球场项目违规审批的表现形式和审查方法
1.违规审批的表现形式。自2004年1月国务院办公厅发布暂停新建高尔夫球场的通知后,国家就暂停了高尔夫球场的审批,而后出现的高尔夫球场都属于违规审批。据笔者多年来的审计实践发现,大部分违规高尔夫球场都是以偷换概念等形式获得地方部门的审批,并打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等名义进行建设。由于高尔夫球场立项、规划、土地利用等方面的审批涉及到发展改革、规划、国土等部门,因此,在审计中要重点关注立项、规划、土地三个方面的审批环节,重点掌握上述环节的决策审批程序,关注是否存在相关领导个人擅自决策的情况,以便界定违规单位、违规人员,并能明确相关人员的违规违纪及违法责任。
2.违规审批的审查方法。
(1)取得项目立项相关资料(包括电子数据资料)。首先,调取建设企业项目立项资料,主要包括企业和地方政府的投资框架协议(或合作协议)、发改委的立项批复、环境影响评价报告、可行性研究报告、项目总体规划和控制性详细规划、土地出让合同等文件,掌握项目建设的背景、内容、投资金额、用地规模等基本情况。其次,调取当地政府部门审批等相关材料。调取发改委项目立项的报件资料,如可行性研究报告等,掌握企业项目申报和审批情况;调取规划委的项目总体规划和控制性详细规划报件资料,掌握规划批复决策等情况;调取国土局审批征收土地文件、土地出让合同、土地招拍挂文件等资料,掌握用地批复、土地出让金缴纳等情况;调取当地政府审批项目的会议记录等,掌握政府部门对该项目的讨论及决策情况。
(2)采用分析性复核等方法,找出违规审批线索。一些违规高尔夫球场的建设往往得到了当地政府部门的默许和批准,为保障自身利益和规避相关的法律责任,投资企业常常和当地政府签订合作框架协议(或合作协议),约定项目的相关内容。这些高尔夫球场常打着体育公园、生态园、休闲园、牧草地等名义获批建设,且企业往往在这些项目总体规划和控制性详细规划中用说明性文字将建设高尔夫球场的相关内容表述出来。因此,在分析比对相关文件查找违规审批线索时,应重点关注两方面情况:第一,检查企业和当地政府部门签订的合作框架协议(或投资协议),查找当地政府部门是否在土地出让、项目开发等方面存在违规承诺的问题。第二,检查当地政府部门的项目立项、项目总体规划、控制性详细规划,查找是否存在“高尔夫”、“高尔夫球场”、“牧草地”、“体育公园”等关键字。若已取得这些立项的电子资料,就可以通过文档的“检索”功能,迅速查找出是否存在违规建设高尔夫球场的问题。
(3)实地核实高尔夫球场项目建设情况。根据总体规划和控制性详细规划的图纸,实地勘察高尔夫球场项目工地,核实项目地块是否符合建设高尔夫球场的面积、坡度等要求,是否已开始施工以及施工进度。在项目工地审计延伸时,携带相机等取证设备,将项目地块的情况拍摄记录亦可作为审计证据。
(二)高尔夫球场用地违规审查方法
高尔夫球场建设用地一般通过划拨、出让、租赁等方式取得,由于取得方式不同,在审计中重点关注的内容也有所不同。
1.划拨方式取得土地的审查方法。根据国家相关规定,国有划拨用地主要指国家机关用地,军事用地,城市基础设施用地,公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,法律、行政法规规定的其他用地。建设单位使用划拨土地的,应当按照划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该宗土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。显然,高尔夫球场建设用地不属于上述用地类型,用划拨的土地作为球场用地是违规的。因此,在审计中,一是要重点查清划拨时的土地用途和批准机关;二是落实将土地划拨用作高尔夫球场建设用地的决策部门和决策人员,以便追究相关人员责任。
2.出让方式取得土地的审查方法。根据国家相关规定,除了划拨外,建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。因而,在审计用出让方式取得的土地建设高尔夫球场时,应重点关注:建设用地审批程序是否合法,是否存在越权审批的违规行为;在土地出让招拍挂过程中是否存在串通、虚假招拍挂等行为,中标价格是否与当地土地市场价格相吻合。
3.以租代征的审查方法。企业用以租代征方式获得高尔夫建设用地的,其形式主要有两种:一种是直租,即由企业直接向当地农民租赁集体土地;另一种是转租,即由当地政府租赁农民集体土地后转租给企业。在直租的审计中,要关注当地政府部门和人员是否干预租赁及当地农民是否自愿。在转租的审计中,要关注转租的当地政府或部门对租赁的决策程序及租金的实际使用情况。此外,在租赁过程中,可能会存在利益回流到政府部门决策人员的情况,审计人员应重点关注。
责任编辑 武献杰