时间:2021-01-06 作者:杨怀珍 (作者单位:南京新街口百货商场股份有限公司)
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摘要:
审批是内控的基本方法之一,也是内控体系设计和优化的难题之一。实践中,许多企业被审批程序繁琐所困扰,许多企业领导被繁琐的审批手续牵制精力,陷入日常的审批事务无力自拔。总有一些人认为,强化管控就是增加审批手续,审批人总是越多越好。其实这是一种错误的观念。根据笔者担任上市公司董事长的体会,改进和完善企业内部的审批制度,主要需要处理好四大关系。
一、集体审批与个人审批的关系
企业有些事项需要集体审批,有些事项只要个人审批。集体审批的“集体”二字,实践中又有董事会、总经理办公会、党委会等多种定义或理解,个人审批的“个人”又有董事长、总裁或总经理、副总裁或副总经理、财务总监、部门主管等多个主体。哪些事项需要集体审批,哪些事项需要个人审批,需要集体审批的事项是哪个“集体”,需要个人审批的事项是哪个“个人”,这就是审批方式和审批权限所要解决的问题,也是改进和完善企业内部审批体系时最值得研究和厘清的核心问题。
从理论上说,审批方式和审批权限的选择取决于事项的重要性程度,而重要性的判别标准依企业的性质和规模而异。一般而言,重要性的判别标准有定性标准和定量标准两类。有些事项,比如出国考察...
审批是内控的基本方法之一,也是内控体系设计和优化的难题之一。实践中,许多企业被审批程序繁琐所困扰,许多企业领导被繁琐的审批手续牵制精力,陷入日常的审批事务无力自拔。总有一些人认为,强化管控就是增加审批手续,审批人总是越多越好。其实这是一种错误的观念。根据笔者担任上市公司董事长的体会,改进和完善企业内部的审批制度,主要需要处理好四大关系。
一、集体审批与个人审批的关系
企业有些事项需要集体审批,有些事项只要个人审批。集体审批的“集体”二字,实践中又有董事会、总经理办公会、党委会等多种定义或理解,个人审批的“个人”又有董事长、总裁或总经理、副总裁或副总经理、财务总监、部门主管等多个主体。哪些事项需要集体审批,哪些事项需要个人审批,需要集体审批的事项是哪个“集体”,需要个人审批的事项是哪个“个人”,这就是审批方式和审批权限所要解决的问题,也是改进和完善企业内部审批体系时最值得研究和厘清的核心问题。
从理论上说,审批方式和审批权限的选择取决于事项的重要性程度,而重要性的判别标准依企业的性质和规模而异。一般而言,重要性的判别标准有定性标准和定量标准两类。有些事项,比如出国考察或培训等,不管金额大小,都是重要的;有些事项则需要根据金额大小划定重要性等级,决定审批方式和审批权限。操作中,企业应通过规范的审批制度,对各种财务和业务事项的具体审批主体、审批方式和审批权限等作出明确规定,以规范审批秩序,避免审批秩序混乱。
在国有企业,审批方式和审批权限的选择应符合国家的相关规定,最值得关注的是2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。《意见》明确规定国有企业的“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作)应由集体决策与审批。实践中,落实“三重一大”制度首先需要明确具体的“三重一大”事项范围。在多数国有企业,需要实行集体审批的“重大决策”和“重大项目”的事项范围应当包括资产损失核销、重大资产处置、利润分配和弥补亏损、增加和减少注册资本、年度财务预算和决算、年度投资计划、重大融资和担保项目、重大投资项目、境外收购农场或公司、境内大宗收购或购买上市公司股票、重要物资设备购置等重大招投标管理项目、重大工程承发包项目、公司薪酬分配等;“重要人事任免”的范围应当包括董事长、副董事长、董事、监事会主席、监事、党委(党组)书记及副书记、总裁或总经理、副总裁或副总经理、董事会秘书、财务总监、工会主席、纪检书记等人员;“大额资金运作”的事项范围应当包括年度预算内大额度资金使用、较大额度预算外资金使用、较大额度的非生产性资金使用、重大捐赠或赞助、其他大额度资金使用。其次,还要明确集体决策审批的具体主体是董事会还是总经理办公会抑或党委会等,这要与公司章程和党委会、董事会或总经理办公会议事规则的规定保持一致。
二、行政审批与党委审批的关系
在设有党委或其他形式的党组织的国有企业里,不管是集体审批还是个人审批,都存在合理划分行政审批与党委审批的关系问题。
行政审批与党委审批的理论界限是十分明确的,问题是很多国企董事会或总裁一身二任,行政长官与党委书记一肩挑,党委成员中的多数也由企业高管兼任。行政组织与党委组织的高度重合性,导致了一些国有企业混淆行政审批与党委审批的界限,至今仍有一些国有企业(特别是国有独资企业)仍把党委会作为终极审批人,用党委会的“红头文件”代替董事会或总经理办公会的行政性的集体决策或集体审批。
企业的行政事项是指涉及企业财务与经营及其管理(包括相关人事安排)的事项,应由以董事长或总裁为首的行政指挥系统的“集体”或“个人”审批,这就是“行政审批”的范围;党的事项是指涉及党组织的人事及活动事项,应由党委系统的“集体”或“个人”审批。有些事项的界限是比较好区分和把握的,如投资、融资、业务合同等事项;有些事项的界限就相对模糊,如重要人事任免等。在“党管干部”的原则框架下,许多国有企业的行政干部或业务干部的任免也由党委会集体决定,并以党委会红头文件形式任免。从现代企业制度建设的角度看,这样的审批制度安排是不太妥当的,需要协调好现代治理机制建设与“党管干部”的关系。笔者的意见是,涉及重要人事任免的事项应实行有差别的“双签”制度。涉及董事长、总裁或总经理、副总裁或副总经理、董秘、财务总监、职能部门主管等“行政干部”的任免,应由行政系统按照审批权限设定的审批人负责“主签”,党委书记或其授权人“协签”;涉及党委书记、副书记、纪检书记、党委成员等“党的干部”,应由党委系统按照审批权限设定的审批人负责“主签”,董事长或其授权人“协签”。党的干部可以党委红头文件任免,行政干部应按公司治理和管理的规则任免;涉及“一身二任”的人事任免,按照身份决定任免审批方式和权限。
三、财务审批与业务审批的关系
现在有很多企业在设计审批制度时财务与业务不分、财权与事权重合或混淆。“一把手”集重要的事权与财权于一身,分管采购的副总裁既审批采购又审批付款,分管工程的副总裁既负责工程审批又负责付款审批,如此等等,这些做法很常见,但是从内控体系建设的要求看是不合适的。
内部控制的核心环节是内部牵制。现实地看,内部牵制有分离式牵制与合作式牵制两种机制。分离式牵制的具体方式很多,比如钱账物三分离、决策执行监督三权分离、管与办分离、财与事分离等。财权与事权分离是极其重要的牵制机制之一。一个人不能既管事又管钱、既有事权又有财权,否则就破坏了内部牵制和内部控制的基本规则,也容易滋生腐败。
从治理腐败的角度出发,近年来许多地方党政和国有企业纷纷实行“一把手不直管”制度,即地方党政和企业“一把手”不直接管理或分管财务、人事、工程项目建设、行政审批、物资采购等,操作中有“三不直管”、“四不直管”、“五不直管”、“六不直管”等多种做法。“一把手不直管”制度的初衷是对“一把手”分权限权,以此遏制“一把手”腐败。笔者认为,就企业而言,对“一把手”分权限权是很有现实意义,也很迫切,问题是分权限权的方式方法要符合公司治理和内部控制建设的要求。从国际惯例看,“一把手直管”倒是很有必要的,不然还叫得上“一把手”?在企业单位,“一把手”通常是法定代表人,要对整个企业负责,就必须直接拥有重大事项的决定权或审批权,这符合公司治理理论和相关公司法律的规定。问题是,权力必须有制衡,有监督。分权限权的方向应是构造有制衡的权力配置制度,就企业而言,主要是通过改进和完善治理机制,建立以权力制衡为核心内容的真正意义上的分权限权制度,主要的分权限权方式包括三权分立(决策执行监督三权)、财权与事权分离、第三方制衡、信息公开透明机制等。这是在企业内部处理好财务审批与业务审批、财权与事权的关系的基本原则和主要内容。一句话,事权由执行系统的总裁(或总经理)或其授权人掌控,财权应控制在董事会(预算控制)。
四、审批与审核的关系
审批的先后顺序也需要合理安排。比如资金支付,是财务先审、审批人后批(“先审后批”)还是审批人先批、财务后审(“先批后审”)?习惯的做法是“先批后审”。笔者认为,这个程序是值得商榷的。采用“先批后审”程序,被后置的财务审核时固然可以通过形式审核和内容审核控制一些不合法的支付业务,但在合理性方面的控制效果是较差的。既然领导(审批人通常都是领导)都批准了,何必再审出问题、与领导和当事人过不去呢,这也许是多数被后置的财务审核人的心态。因此,从管控效果看,应该是“先审后批”为好。
变更为“先审后批”,财务审核被前置,审核人的压力增大,操作中应注意技巧。从规范上讲,财务审核的内容包括形式审核与实质审核两部分。其中,形式审核的内容又包括单证的完整性、手续的完备性、金额的准确性等;实质审核的内容主要涉及凭证及业务活动的合理性合法性。财务审核后置还是前置的控制效果差别以及让财务审核人增加压力的主要是合理性审核。针对合理性审核,专门的财务审核与审批人的即时审核不同,财务审核人只是就支付内容和金额的合理性(是否符合预算)提出判断,无权就能否支付发表意见,审批人的即时审核可以直接对能否支付发表批准意见。财务前置审核也与后置审核的要求有别。后置审核时,财务审核人有权针对不合法的凭证及支付业务发表拒绝支付的意见;财务审核被前置后,财务审核人的职权将会被缩小,针对是否合理合法提出判断意见,而能够支付的权限则转移给被后置的审批人。这样做,既还原了审批人的权力,又真正符合财务审核人在企业内部的地位要求。无论如何,财务审核人不能超越自身地位所限定的职权,更不能超越审批人直接履行审批职权。
责任编辑 周愈博
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