十八届三中全会对如何完善国有资产管理体制提出了明确的要求，要由过去的管资产为主向以管资本为主转变。通过加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。无论是国有资本运营公司还是国有资本投资公司，其主要职责是进行资本经营，而资产经营则由他们所投资的企业进行，这些企业要尽可能地进行公司化改造，对于自由竞争的行业主要向混合所有制的公司制企业转变。这一变化对于进一步完善国有资产管理体制有着极其重要的作用。

一、国企改革：一个简要的回顾

国有企业的改革最早源自1978年，经历了分权和授权两个阶段。可以用图1来说明国有企业的改革过程。

首先，是放权让利（政企分开）阶段，其根本特征就是要使企业的经营权归位，也称之为政企分开。在传统的计划经济体制下，政企不分、以政代企是当时国有企业管理的基本特征。十一届三中全会后，中央提出了一系列扩大企业自主权的方针和政策，其目的就是要实现政企逐渐分离，不断扩大和恢复企业经营自主权，推动了国有企业经营权层面的改革。1979年4月中央工作会议提出扩大企业自主权，同年国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个改革企业管理体制的文件。政府向企业下放生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等经营权。政府不仅向企业放权，同时也开始让利。让利的结果使得企业自身的积累增加，职工的工资增加。综合这两者称之为放权让利，其特点是：①放权让利是政府将权力和利益让渡给企业，对企业产生了较强的激励效应，有利于调动企业的积极性。②放权让利是在原国有经济体制框架内进行的，未触及所有权问题，包括谁来充当国家所有权主体，以及国有企业所有权结构的调整。它只是将本该属于国有企业的经营权利从政府手中重新归位。

由于现实的改革进程是从放权让利的政企分开开始，而与此同时并没有构建代表国家行使所有者权利的主体，所有权主体缺位，导致企业放任自流，国有资产流失。

其次，是政资分开阶段，其核心就是要构造能够代表国家独立行使所有权权利的主体，在此基础上才能真正实现政企分开和两权分离。2003年国务院国资委设立，各地方也纷纷效仿，设立了独立行使国家所有权权利的主体。代表国家行使所有权权利的主体单独设立确实较好地解决了政资不分的问题，各政府行政部门（包括国家经贸委）不再对国有企业直接行使权利，国有企业统一由国资委进行监督管理。十六大明确提出建立“国有资产管理体制”，最初采取的是“国有资产授权经营体制”。在此体制下逐渐形成了现行的国家、国资委、集团公司（投资公司、国有资产经营公司）、国有生产经营企业“三层次”资产授权经营体系。国资委接受国家委托，代表国家对国有企业的国有资产管理行使四大权利：管资产、管人、管事、管导向。正因为直接进行这四个方面的管理，特别是管资产，这种授权经营就具有了资产授权经营的特征。政资分开使得国有资产授权经营体系能够独立存在、独立运行，政府其他行政部门不再直接干预企业的生产经营活动，企业只需要遵守国家的法律法规，按照市场规律进行生产经营活动，从而企业从过去面向政府真正开始转到面向市场。应该说这一国有资产管理体系是较为完善的，而且，通过现实的实践也显示出这一管理体系确实为国有资产的运用带来了良好的效益。尽管国资委是代表国家独立而专门的行使所有者权利的主体，但是其组织结构、人员管理和运行模式仍然具有很强的政府行政部门的特征，一旦这种特征与直接管资产、管人、管事相结合就很容易产生以下问题：一是国资委偏好或者易于采取行政办法管资产、管人和管事，结果很容易导致国有企业又成为行政的附庸，从而出现新的实质上的政企不分。二是一旦国资委偏好和易于采用行政办法行使国家所有权代表的权利，又导致了政资实质上不能完全分开，主要表现为国资委作为政府的行政部门之一，仍然偏好于用行政管理的办法监管国有资产的运用和国有企业；国资委在考评国有企业时，仍然有些标准是基于国家作为行政管理者的视角而确定的，这就必然使得国有企业的行为一方面要面向市场，另一方面也必须要面对国家行政管理的要求。三是未能真正实现两权分离的要求。由于国资委直接管资产、管人、管事导致两权分离的边界模糊不清，甚至国资委作为所有者的代表而越过所有权权利直接参与到企业经营中。事实上，由于还存在某些实质上的政企不分的现象，以及以政代资（以政府行政行为模式代替所有者行为模式）的现象，就很难实现真正的两权分离，国有企业也不可能最终实现自主经营、独立核算、自负盈亏。四是国资委作为政府的组成机构，在国家调节市场、市场引导企业的大格局中，应具有调节市场的职能，而不是被市场引导。但是由于国资委对国有企业直接管资产、管人、管事，特别是控制着国有企业的资本投资权，而资本投资又要通过资本市场来引导，结果产生了一个悖论：国资委调节市场，市场又引导国资委。

为了解决问题，进一步完善国有资产授权经营体系，十八届三中全会明确指出要由过去的管资产为主向以管资本为主转变。这种转变不仅要解决管资产所出现的种种问题，而且必须要建立一个符合市场规律的国有资产授权经营体系。

二、国企改革：进一步的思路

国企改革走到今天已经基本实现了图1的格局，但国有资产授权经营体系需要不断地完善，总的方向就是要以管资产为主转向管资本为主。那么其理论基础到底是什么，如何实现这种转换？

（一）理论基础

在国有资产管理体系中，会形成出资者系列和经营者系列，出资者系列授权经营者系列进行经营，他们之间产生了委托受托关系，出资者系列主要通过管资本确保经营者的行为与出资者的目标达成一致，而经营者系列主要是通过授权经营资产和资本履行受托责任。

在出资者系列中，国家和自然人是终极所有者（也可以称之为终极出资者）。国家和自然人作为终极出资者对所投资的企业的相应资产享有终极所有权。由于国家以抽象的概念而存在，不能直接行使所有者权利，所以国家作为终极所有者的权利也必须要通过授权的代表代为行使。国家作为终极出资者要授权具有行权能力的主体行使所有权权利。那么什么样的主体可以代为国家行使这种权利呢？从理论上说只有国家一级权力可以代表国家行使所有者权利。国家一级权利可以分为立法权、行政权和司法权。行使这些权力的主体都有可能成为国家所有权的代表。每一个国家可以根据自身的情况选择其中之一作为国家所有权的代表，决定的因素是立法权、行政权和司法权在国家经济社会中的重要程度。在我国行政权的作用相对更为重要，所以在政府内设立代行国家所有权的主体更符合我国的实际，这正是国资委作为政府的行政部门之一的根本原因。自然人作为终极出资者由于其具有形式上的行权能力可以自行行权，也就是说任何自然人个人都可以进行代表自身所有者权利的决策，也可以采取委托代理的方式行使终极出资者的权利，如委托律师等。所以，无论国家还是自然人作为终极出资者都是可以通过授权其代理人代行终极出资者权利，只是国家作为终极出资者必须要委托国家权力机构行使终极出资者权利，在我国是通过在政府内部设立国资委的方式行使国家作为终极出资者的权利。

国家作为所有者，不仅不能直接行使终极出资者的权利，也不能由自身直接从事生产经营活动（也即资产经营活动）。但关键是作为国家终极出资者代表的行政部门有着自身的既得利益而不愿意放权或分权：一是如果放权或者分权，相关行政部门的权力就会被实际地削弱，没有权力的行政部门也就不再具有权威性和权力性；二是如果通过两权分离使得国有企业逐渐转化为公司制企业必然导致国有企业的股权结构被改变，这就涉及到企业的所有制性质问题。从政府行政部门作为公权力的代表的角度而言，本质上他们会有一种对企业所有制性质的公有偏好，公有制企业或许更有利于政府行政部门公权力的运用和实现。尽管如此，从企业制度的变迁中可以看出，现代企业制度是以两权分离为基础的，股权结构多样化的公司制企业是企业制度发展的目标模式，正因为这样，十八届三中全会明确指出国有企业的改革要向混合所有制的公司制企业转化。

国家作为所有者不仅不能直接从事生产经营活动（也即资产经营），还不能直接从事投资活动以及由此而决定的筹资活动（也即资本经营）。在计划经济时期，国有企业的资金由政府无偿提供，也就是由政府对国有企业直接进行投资，资本经营活动由政府行政部门直接进行，也就是政府行政部门代行了国家所有者的各种权利，这正是导致政资不分、政企不分的症结所在。在实行政资分开从而设立国资委后，国资委控制着对国有企业的资本投资权，这显然属于资本经营的范畴。在市场经济条件下，特别是在资本市场比较健全成熟的基础上，投资活动主要通过资本市场进行。国资委作为政府的行政部门之一负有调节市场的责任，却不能被市场引导，这显然是与市场引导投资活动特别是资本投资活动相背离的。实际上，在国有资产管理的实践中，国有大型集团的母公司开始行使资本投资或者资本经营的权利，有的国有企业内部还成立了专门从事资本经营的公司。有鉴于此，十八届三中全会提出组建若干国有资本运营公司的国有资本授权经营改革方向。至此，可以得出结论：国家作为所有者的资本经营职能也必须要授权具有专家化和专业化的主体代为行使，在面对市场从事资本经营的条件下，作为政府组成部门之一的国资委在逻辑上也不适合代表国家所有者直接行使资本经营权。两权分离的公司制企业的历史变迁也说明了这一点，早期的两权分离主要是终极所有权与资产经营权的分离，资产经营主体实现了专家化和专业化；后来终极所有权进一步与资本经营权相分离，资本经营主体也实现了专家化和专业化。这种不断专家化和专业化的结果使得终极出资者的权利被不断地分离，最终终极所有权就被定义为法律意义上的所有权，而终极出资者投入到公司的财产所形成的法人所有权则被定义为经济意义上的所有权，经济意义上的所有权离开了资产经营权或者资本经营权就失去了存在的前提和意义。

综上所述，现行国有资产授权经营体系的缺陷是从事资本经营的主体（国有资本运营公司等）尚未建立健全，而是由作为政府组成部门之一的国资委代行部分权利，这样就导致了国资委既是市场的调节者，又是被市场所引导的主体，这当然不符合国资委的基本特征。同时，国资委以资本经营主体的身份对国有企业直接管资产、管人、管事，也不符合两权分离条件下的出资者和经营者的权利界定的要求。

（二）授权体系

在市场经济条件下，以两权分离的公司制企业为基础，任何所有者的财产都会形成一个完整的授权经营体系。自然人的财产不仅授权给资产经营者经营，而且自然人的财产投入到什么样的行业和企业也授权给资本经营者经营，甚至自然人的终极所有权也聘请专家化和专业化的主体代为行使；国有财产的终极所有权由国家权力机关代为行使，我国是由政府行政机关代行。国有财产的资本经营权和资产经营权也授权专家化和专业化的主体代为行使，这些专家化和专业化主体就是公司，具有很高的组织化程度，这些公司享有法人所有权，能够运用法人所有权独立地从事经营活动。公司的根本特质之一就是股权结构不是单一的，而是混合的、多元化的股权结构。所以要实现国有资产授权经营体系的有效运转，至少必须实现以下几个职能的分离：一是国家作为所有者的职能与国家作为行政管理者的职能的分离（政资分开）；二是国有资产监管主体（作为终极出资者的代表不从事经营活动，只从事监管活动）与国有资产经营主体的分离；三是国家和自然人终极财产权与法人财产权的分离；四是资本经营权与资产经营权的分离。在实现这四个分离的基础上，再形成它们之间有序的授权经营体系。

纵观国外的经验，国有资产授权模式大体可分为四种：一是以财政部作为国有资产授权核心的模式（如德国、法国）；二是以控股机构作为国有资产授权核心的模式（如意大利、新加坡）；三是以综合协调机构为中心的多部门国有资产管理模式（如印度）；四是美国对国企授权后，对国企主要依靠法律进行监督和依靠市场进行约束，对经营者激励程度（特别是薪酬水平）要高于其他国家。相比之下，德国、法国对国企主要采用政府的行政监督和所有权监督。与我国相比，国外企业的激励和监督方式更加市场化。新加坡模式与我国较接近，但新加坡对竞争性国企和非竞争性国企采用不同的授权模式。就我国而言，也应区分竞争性国企和非竞争性国企，采用不同的授权模式。本文主要就竞争性国企提出授权经营的体系。这一体系的结构是：①国家的行政管理体系与国家的国有资产经营体系相分离，两个体系按照各自的分工形成自身的组织体系，并在整个组织体系内进行授权，行政管理组织体系内的授权称之为行政授权，它遵从科层结构的运转原理；国有资产经营体系内的授权称之为经营授权，它遵从两权分离的要求，实现出资权与经营权的权责有效界定。②在国家的行政管理体系中设立国资委，其职责就是对整个国有资产的运营状况进行监管，这类似于现在的证监会、银监会、保监会的职能。国资委一旦只是对整个国有资产的运行状况进行监管，它就不再直接管资产、管人、管事，而是以国家终极出资者代表的身份制订确保国有资产保值增值的各项法律法规和方针政策，特别是对造成国有资产流失、损失的行为以及在国有资产经营中的渎职行为进行监管。国资委的监管要守住国有资产经营的底线，规定在国有资产经营过程中，各经营主体不许为的行为，并通过监管确保这些行为不致发生。此外，国资委必须从宏观上调控国有资本的投资规模、投资结构及其流向，实现国有资产经营与整个宏观经济的平稳运行相协调，实现国有资产经营与整个经济社会的发展要求相协调。有效的实现方式是将国家投资的企业的预算与国有资本经营预算协同起来，将国有资本经营预算与国家财政预算协同起来。③在国有资产经营体系中，设立专事资本经营的主体，十八届三中全会的文件中将这种主体称为国有资产运营公司。国有资产运营公司直接在资本市场上进行投融资活动，一方面接受国资委的监管，另一方面按照市场法则开展资本经营活动，通过资本投资形成对所投资公司的股权关系，并按照股权管理的大小行使资本权利，参与所投资公司的治理。从事资本经营的公司所经营的对象就是资本，所管理的对象当然也是资本，不仅如此，通过将资本投入公司仍然是以资本所有者的身份参与所投资公司的治理，仍然是着重于从资本权利的角度进行管理，这即所谓从主要管资产转向主要管资本。在20世纪亚洲金融危机期间，特区政府为了阻击外国投资者对香港股票市场的搅局，投入救市基金500亿港元收购股票，稳定股价。如何管理好所持有的500亿港股，特区政府并不是由金融管理局直接管理运营这些港股，而是将这些港股设立为盈富基金，并成立港股管理公司专门经营这些港股。港股管理公司参与股票市场运作，具有高度的专家性和专业性，经营效益非常好。它与我们所设立的国有资产运营公司具有类似的性质。④在国有资产经营体系中，通过国有资本运营公司的资本投资活动自然会形成接受投资的公司，这些公司就是从事资产经营的主体，他们完全面向市场，通过资产的购进、生产、销售等经营活动为所有者带来利润。这些公司要按照混合所有制的要求形成股权结构，并按照公司治理结构及其治理要求运行，任何资本投资者都以参与股东大会的形式参与公司治理，维护自身权益，并形成对经营者的激励和约束，这里必须保证经营者的资产经营权利又不致损害出资者的利益。

[本文受到科技成果转化和产业化——北京市国有企业预算管理体系完善对策及实施（PXM2013_014213_000099）、北京市教委创新团队项目“投资者保护的会计实现机制及其效果研究”（IDHT20140503）和北京工商大学国有资产管理协同创新中心项目（GZ20130801）的支持]

责任编辑 李斐然