时间:2020-03-24 作者:赖永添 王丹 (作者单位:财政部条法司)
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摘要:
中小企业是国民经济的重要细胞,是市场创新活力的源泉,是吸纳就业的有效途径。国家高度重视中小企业发展,不断加大财政支持力度,为缓解中小企业融资困难、引导社会资本投入、建设中小企业服务平台、鼓励中小企业科技创新等发挥了重要作用。与此同时,扶持中小企业发展专项资金项目杂、政策覆盖范围交叉、分配管理手段落后、使用效益不高等问题也日益突出。党的十八届三中全会提出了深化财税体制改革、建立现代财政制度的思路,2014年4月财政部会同工业和信息化部、科技部、商务部制定了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》。本文就扶持中小企业发展专项资金政策的现代化改革谈些看法。
一、扶持中小企业发展专项资金管理现状和存在问题
根据《中小企业促进法》的规定以及国务院有关文件精神,中央财政陆续从不同方面设立了多项扶持中小企业发展的专项资金。目前,中央财政扶持中小企业发展的专项资金包括中小企业发展专项资金(含中小企业发展项目资金、中小企业信用担保资金、地方特色产业中小企业发展资金、藏区中小企业发展创业资金),科技型中小企业技术创新基金(含技术创新项目和公共技术服务机构补助资金、科技型中小企业创业投资引导基金、中欧...
中小企业是国民经济的重要细胞,是市场创新活力的源泉,是吸纳就业的有效途径。国家高度重视中小企业发展,不断加大财政支持力度,为缓解中小企业融资困难、引导社会资本投入、建设中小企业服务平台、鼓励中小企业科技创新等发挥了重要作用。与此同时,扶持中小企业发展专项资金项目杂、政策覆盖范围交叉、分配管理手段落后、使用效益不高等问题也日益突出。党的十八届三中全会提出了深化财税体制改革、建立现代财政制度的思路,2014年4月财政部会同工业和信息化部、科技部、商务部制定了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》。本文就扶持中小企业发展专项资金政策的现代化改革谈些看法。
一、扶持中小企业发展专项资金管理现状和存在问题
根据《中小企业促进法》的规定以及国务院有关文件精神,中央财政陆续从不同方面设立了多项扶持中小企业发展的专项资金。目前,中央财政扶持中小企业发展的专项资金包括中小企业发展专项资金(含中小企业发展项目资金、中小企业信用担保资金、地方特色产业中小企业发展资金、藏区中小企业发展创业资金),科技型中小企业技术创新基金(含技术创新项目和公共技术服务机构补助资金、科技型中小企业创业投资引导基金、中欧中小企业节能减排科研合作资金),中小企业国际市场开拓资金,中小企业服务体系专项资金(2012年并入工业转型升级专项资金),中小商贸企业发展专项资金(2014年不再安排)等。上述资金还不包括农业、文化产业、金融管理方面惠及特定范围中小企业的专项资金。
在不断加大资金投入的同时,扶持中小企业发展专项资金政策存在的问题也日益突显,主要表现在以下方面:
一是在体制架构上,各级各类管理主体之间的权责义务不明确,博弈和寻租空间大。中小企业发展属于中央与地方共同事权,涉及县级以上各级政府。但现行体制缺乏关于从整体上系统分解不同层级政府在该事项上的支出责任以及中央委托地方处理相关事务时双方权责划分的规定。此外,扶持中小企业发展专项资金具体由财政部门分别与不同的业务主管部门共同管理,部门之间职责分工相对原则、不够细化,相关业务主管部门在专项资金分配方面拥有相当的话语权,易造成财政部门对项目资金无法进行有效监督的现象。
二是在政策设计上,缺乏统筹规划,专项资金种类杂多,交叉重复。1999年至2002年,中央财政先后设立了技术创新项目和公共技术服务机构补助资金、中小企业国际市场开拓资金等。2003年,根据《中小企业促进法》的要求增设了中小企业发展专项资金、中小企业服务体系专项资金。2007年根据修订的《科学技术进步法》,设立了科技型中小企业创新基金。除了上述法定要求外,其他各类中小企业发展专项资金主要是根据相关业务主管部门实施国家特定领域阶段性重点工作的要求来设置,以部门职责而不是以企业需求为导向,在实际执行中难免造成企业多头申请、财政重复支持的问题。
三是在分配使用上,以企业直接受益为主、间接受益为辅,财政资金的引导带动作用受到一定制约。目前,中央扶持中小企业发展专项资金支持的方式主要包括资本注入、投资补助、风险补偿、业务补助、保费补助、贷款贴息、阶段参股等。资本注入的方式主要适用于符合条件的中小企业信用担保机构和再担保机构等,且有一定比例限制。阶段参股主要针对创投机构,以及初创期的科技型中小企业,资金规模也有限。由于中小企业数量众多、行业分布广泛、地区差异很大,将主要资金分散支持单个具体项目,不能最大化发挥财政资金的引导作用。同时,普遍采用无偿方式,且无偿使用资金所占比重较高,资金监管缺乏责任主体,在一些地区难免成为各方争抢的“唐僧肉”,诱导部分企业虚假申报、连年申报。
四是在资金管理上,机制建设滞后,重行政式管理、轻市场化运作,资金的安全性得不到保障。在扶持中小企业发展专项资金管理流程中,项目设立、资金分配、使用管理、绩效评价等环节有紧有松。以行政机关为主导的管理方式,在项目申报审核程序上,逐级申报、逐级筛选,带有明显的计划经济色彩,行政工作人员自由裁量空间较大,容易造成权力寻租。尽管普遍引入了专家评审制,但专家们仅仅依据书面材料,无法对项目的真伪进行有效判断。正是因为管理上的缺陷,在一些地区产生了专门包装策划、申请专项资金的灰色产业链。在资金使用监督环节,面对庞杂的支持对象和广泛的行业与地区分布,各级财政部门无法实现全过程全覆盖的监督。
二、扶持中小企业发展专项资金政策现代化改革应遵循的原则
(一)以划清政府与市场作用边界为指导
扶持中小企业发展是政府进行资源配置的重要活动之一,一端连接着政府,另一端连接着市场最为活跃的主体。对专项资金政策进行现代化改革,首先要划清政府与市场的边界。政府应当遵循市场经济规律,在不同环节和领域的职能作用有所侧重:一是在中小企业获取资源配置环节,实现有限型政府的转变,政府作用定位为对市场缺陷的补位和校正,以不干扰市场价格信号为边界,逐步减少竞争性领域的专项资金,并在政策实施过程中遵循问题导向原则,尽量运用市场化手段管理资金。二是在中小企业发展环境方面,实现服务型政府的转变,承担提供优质公共服务的责任,推动市场体系发育,创造公平竞争环境,推动中小企业金融服务体系和公共服务平台建设,激发中小企业活力。
(二)立足财政是国家治理基础和重要支柱的定位
十八届三中全会决定将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。财政部部长楼继伟提出建立现代财政制度要从三方面着手:一是建立现代预算制度;二是建立现代税收制度;三是建立事权与支出责任相适应的财政体制。专项资金政策是预算支出政策的重要部分,也是理顺财政体制的关键和难点之一。改革扶持中小企业发展专项资金政策,应当立足于现代财政的定位。一是要理顺县级以上各级政府之间在扶持中小企业发展事务上的支出责任,并实现动态调整。二是要打破部门之间条块分割的格局,对现有扶持中小企业发展专项资金具体项目进行清理、整顿、归并,确保支出政策的系统性、协调性、针对性和有效性。三是要将绩效评价从具体项目扩大到对各部门、各地区开展扶持中小企业发展的活动,形成国家对此类活动的成本控制,更好发挥财政在国家治理中的基础作用。
(三)落实依法行政、依法理财的要求
依法行政是依法治国方略的核心,依法理财是依法行政的重要组成部分。财政管理工作法治化,就是要在兼顾公平和效率的前提下,有效推动财政体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。法治化是扶持中小企业发展专项资金政策现代化改革的必由之路,包括加强制度建设和形成相关行政工作人员法治思维与法治行为两个方面,两者相辅相成、互相促进。一是在制度建设方面,要突破现实中对既得利益的固守和旧有管理模式的依赖,加强改革的顶层设计,形成用制度管事、靠机制理财的格局,实现立法工作与财政改革的良性互动。二是注重财政资金管理人员法治思维和法治行为的形成,实现资金申请、审核、分配从找熟人、拉关系到办事依法、遇事找法、解决问题用法的转变。
(四)贯彻国家产业政策和区域发展政策
国家产业政策和区域发展政策是国家宏观调控政策的重要载体,是政府公共预算安排、财政支出政策的主要依据。因此,扶持中小企业发展专项资金政策应当始终以国家产业政策和区域发展政策作为确定支持方向、支持范围、支持力度和支持方式的依据,特别是要扶持产业政策和区域发展政策鼓励的领域,包括促进产业升级的科技创新和科技成果产业化运用,发展落后地区特色产业、边远地区与腹心地区联动的商业模式、扩大就业和改善民生的产业,培育中小企业发展能力和提供中小企业发展环境的公共服务体系建设等。
三、扶持中小企业发展专项资金政策现代化改革的方向
(一)在管理体制方面,明确各方主体的权责义务
一是政府共同担责。中小企业发展既对国民经济总体有重大影响,也对地区经济发展形成重要支撑,属于中央与地方共同负责的事项。县级以上地方政府除了实施区域发展政策,对本行政区域内的中小企业发展提供公共服务外,对于中央政府宏观经济政策、产业政策在本行政区域内的落实也负有受托责任。关于支出责任的划分,除了应当遵循财政预算法律法规外,更重要的是根据外部性、激励兼容等原则,明确各级政府之间的支出比例关系,并在保持一定稳定性的基础上实现动态调整。
二是部门分工协作。各级政府扶持中小企业发展的支出责任具体由财政部门和业务主管部门来共同落实,财政部门管钱,业务主管部门做事,有分工、有协作、各司其职、互相制约。可以通俗地讲,业务主管部门解决项目管理中“做什么、怎么做”的问题,财政部门则解决资金管理中“给多少、怎么给”的问题。
三是财政分级负责。各级财政部门要对扶持中小企业发展的总体支出责任逐级分解落实。中央财政部门应当负责专项资金政策的顶层设计、健全制度体系,包括专项资金类别的设置,资金申报的条件和要求,各环节监督的主体和要求,对地方完成受托事务的绩效评价。地方财政部门处在第一线,应当负责政策、制度的具体落实,加强事前管理,审核项目及其申报材料的真实性,降低资金被套取的风险。同时,确定具体项目资金的支持方式、支持额度,建立本地区以信息化为基础的监督体系,并开展具体的绩效评价。
(二)在专项资金政策功能优化方面,注重政策工具的综合运用
中小企业发展亟需解决的问题包括资金短缺、技术落后、发展乏力等。扶持中小企业发展的政策工具不外乎税收优惠、专项资金支持、金融信贷政策、政府采购政策等。专项资金政策的功能定位与税收优惠政策、政府采购政策、金融支持政策应当有所区分又协调配合。
一是,税收优惠具有普适性,发生在初次分配的环节,可以普遍减轻中小企业的负担,且不会给市场价格信号造成不良干扰。因此,应当加大对中小企业税收优惠的力度。
二是,专项资金政策不具有普适性,属于再分配领域,功能定位于引导,引导社会资本遵循国家产业政策和区域发展政策,推动技术创新和经济结构调整,进一步扩大就业,促进民生改善。
三是,给予金融机构贷款贴息和风险补偿、担保机构和创投机构资本补助、代偿补助和投资保障,也是专项资金支出的重要方向。政府应更多地发挥专项资金的杠杆作用,引导商业贷款、创业投资、民间游资等各种社会资本投向中小企业,增加资金供给,使得金融资本和产业资本有机结合,更好地服务于实体经济。
四是,对中小企业具体对象的扶持需考虑适当性。政府扶持旨在弥补市场缺陷,维护市场秩序,因此,对同一家中小企业不宜连续进行直接的投资补助,也不能同时给予同类型多渠道的重复支持,投资补助金额不宜超过该企业原有权益资本的50%,否则有损公平竞争原则,难以铲除寻租的腐败土壤。
(三)在资金支持方式方面,注重市场化方式的运用
一是逐步减少对竞争性领域中小企业直接的投资补助。在市场经济条件下,市场在资源配置中起决定性作用,产出决定投向。中小企业是最为活跃的市场主体,面临着市场竞争、优胜劣汰,必然以效益为导向。因此经过清理、整顿、归并之后,专项资金对中小企业直接支持的功能大部分应转给税收政策,除了科技创新等技术开发企业、连接广大农牧民和市场的特殊企业、中小企业融资担保等公共服务平台外,一般不应再对其他竞争性领域的中小企业给予直接的投资补助。
二是以市场化方式管理直接补助的专项资金。一些地区受市场发育程度、自然与社会环境等多种因素的制约,中小企业发展更加艰难。西方发达国家对这些中小企业也保留着少量的财政拨款。对于确需财政直接支持的中小企业,除了给予上市经费补助、品牌推广补助等,鼓励中小企业向资本市场融资、向其他地区开拓市场以外,可以采取阶段性股权投资或者偿还性资助这类接近市场化的方式进行支持,并委托专门投资机构管理。专门投资机构对政府部门移交的备选项目,经自主评估筛选后,按自主经营要求实施管理,在约定期满之后收回股权投资,或者根据考核目标完成情况给予一定比例豁免后收回部分偿还性资助款,再由财政继续用于其他项目,实现专项资金的循环使用。在财政和企业之间加设一道防火墙,既不改变专项资金的支持引导功能,又可避免财政管理不到位,还可淡化专项资金变成“唐僧肉”的利益诱惑,并激励中小企业用好资金。
三是通过创业投资引导基金参股创投企业或者为其提供融资担保等方式间接支持中小企业。我国市场经济近年来的快速发展,催生了一大批完全市场化经营的创投企业,管理着数额巨大的创业投资引导基金。截至2013年,由我国政府设立的创业投资引导基金达189只,按基金首期出资规模计算,累计可投资规模近1000亿元,参股子基金数量超过270只。创投企业的优势在于专业的管理团队、市场化的运作方式。政府设立的创业投资引导基金采用参股、提供融资担保、跟进投资等方式,对这些服务中小企业发展的创投企业投入资金,鼓励创投企业向中小企业投资。为了确保专项资金使用效益,必须明确财政与这些创投企业之间的权利义务,更多地借鉴金融工具,引导社会资本发展中小企业。
四是采取政府与社会资本合作(PPP)模式和政府购买服务方式建设公共服务平台。目前,为中小企业提供技术服务、质量检测、电子商务以及人才培训、信息咨询、管理咨询、资产评估、会计核算等社会化公共服务的平台,大多属于独立的企业法人。但是,按照功能定位和服务属性,其提供的专业服务应当属于公共产品。按照十八届三中全会决定关于事务性管理服务原则上都要引入竞争机制的要求,可以探索对于投向此类的支出项目采用政府和社会资本合作模式(PPP)和政府购买服务模式。
这两种方式在本质上是一致的。政府和社会资本合作模式是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式,也是政府引入社会力量提供公共服务的一种方式,通常由政府部门与私营企业等社会力量签订长期合作协议,约定由社会力量受托建设、运营公共设施、提供公共服务产品,政府给予资金资助。政府购买服务则通过公开招标等方式,向社会力量购买原本应当由政府提供的公共服务,并由政府支付财政资金。采用上述形式,既可解决财政部门专业力量不足的问题,又能够通过合同来约束政府与中小企业公共服务平台之间的权利义务,提高管理效能。
(四)在资金分配管理方面,构建财务风险的防范机制
一是引入竞争性资金分配方法。扶持中小企业发展专项资金政策由于其功能定位和财力现状,不仅要求最大限度压缩政府不当干预的空间,避免扭曲市场信号,还要求以有限的财政资金办大事。由于其扶持对象是市场最活跃的主体,有必要也有基础实施竞争性的专项资金分配办法。
总的来说,竞争性分配方法是在资金分配环节,采用招投标等竞争方式,由资金申请对象公开答辩、资金审批主体公开评审、集体决策支持项目。这种分配方法打破了传统资金分配制度漏洞造成的找熟人、拉关系的路径依赖,在专项资金僧多粥少的情况下,按照事先确定的支持范围、评价指标、遴选方案和绩效管理要求,对申报项目分门别类地实行差额选择,把有限的专项资金用于最应该扶持的对象和环节上,可以有效提高政府资源配置的效益。
二是建立企业财务评估制度。目前,扶持中小企业发展专项资金在项目评审过程中,主要依据的是项目申报材料,而对于申报材料的真实性,尤其是财政资金实际需求量、所能产生的经济效益和社会效益等内容,基本依赖申报主体自身的道德约束。因此,应当建立企业财务评估制度,由地方财政部门引入资产评估等第三方专业机构,在中央项目上报中央之前、地方项目下拨资金之前,核实企业投资经营情况和项目的真实性,评估项目的财务可行性,将财务评估通过的结果作为资金分配的依据。这样,可以增强财政部门的企业管理能力,并将资金风险管理关口前移,有效克服传统的“马后炮”监管方式的弊端。■
责任编辑 周愈博
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