2012年11月29日,财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）,对预算管理在行政事业单位内部控制过程中的应用做出详细规定,明确提出要加强预算绩效管理,提高预算资金的使用效率和效果。本文拟对《内控规范》之预算绩效管理在高校内部控制中的应用进行探讨。

一、高校预算绩效管理思路

高校的预算绩效管理是指在实施战略管理的前提下,采用绩效预算的方式对高校的预算资金进行科学合理分配,优化资源配置,以期提高预算资金使用效益,保障高校战略目标的顺利实施。高校的预算绩效管理要以高校的战略目标为引领,通过对战略主题以及战略行动方案的具体目标和指标进行分解,为之配备相应的人力、物力、财力,形成特定的预算方案。高校的预算绩效管理模式可以吸收部门预算管理的优点,融合预算绩效管理的要素,以二级学院为单位,将学院的所有收入和支出统一编入一本预算,逐步从“投入控制型”的部门预算向“结果导向型”的绩效预算转变,以便加强预算资金监管,同时在成本效益分析的基础上更合理地进行预算资源配置。目前,我国行政事业单位尚未完全采用权责发生制的会计核算基础,无法实施预算项目的全成本管理,但笔者认为,高校在预算绩效管理过程中通过加强对国有资产的绩效管理,并将其与预算资金管理相结合,对存量资产以及拟采购资产的使用效益与预算资金的使用效益合并考核评价,可以有效提高资金的使用效率。高校各部门在编制申报预算时,要准确测算实施战略行动计划能够产生的“绩”与“效”,明确对绩效进行测量的依据和标准,以便绩效评价人员对预算执行结果进行测评,进而形成预算绩效的反馈信息,对未来战略的实施以及预算安排提供指导意见和思路。

二、高校战略目标确定及指标分解

（一）高校战略目标确定

通常,高校要结合三方面因素确定其发展战略目标：国家和地方经济建设发展的需要、高等教育发展形势和科技发展的趋势、学校自身的办学条件与办学特色。制定战略目标,要立足于自身办学条件,认真进行校情分析,充分了解高校的办学水平、办学规模、基础条件、学科优势、师资力量、人才培养、历史传统等项目,找出相对于其他高校的优势和不足,结合其他因素,统筹考虑制定高校战略目标。

（二）运用平衡计分卡理论进行战略指标分解

根据平衡计分卡理论,随着经济社会的发展,组织要获得持续发展的动力,实现组织预期的战略目标,必须关注对客户、员工、组织流程、技术革新等方面的投入。平衡计分卡之战略地图详细描述了组织战略的逻辑性,清楚地显示了组织创造价值的关键内部流程及支持关键流程所需的无形资产。

在高校管理过程中存在众多流程,每个流程都以某种特定方式创造着价值,其中少数关键战略流程必须受到特别关注和重视,因为它们创造了战略的差异化,实现了高校不同的战略目标,它们常被有机组成战略主题,如学科建设、学生管理、专业设置、科研管理、教学培养、交流合作等。

笔者认为,高校可以运用平衡计分卡理论将战略目标转化为指标和目标值,并在此基础上推出有效的行动计划（战略行动方案）,保证所有指标的目标值得以实现,同时为每个战略行动计划提供必要的资源。对于战略的每个指标,管理者必须确定实现其目标值的具体行动方案,其中资源的配置过程也就是行动计划的预算编制过程（如图1所示）。

运用战略地图规划行动计划,落实战略目标的详细步骤如下：

1.确定高校未来发展战略目标的价值差距（战略目标）。

2.调整服务客户价值主张（办学特色定位）。

3.为持续性发展结果规划时间表（战略规划时间）。

4.确定实现战略目标的战略主题（战略行动计划）。

5.根据行动计划需要,确定和协调内部的人力资本、信息资本、组织资本等无形资产。

6.审查确定为执行战略行动计划所需要的各种资源配置需求,以及战略行动计划预期可实现的战略“绩效”（编制预算）。

三、高校绩效预算的编制

（一）收入预算编制

1.根据学校的总体战略规划,设定年度预算收入总额。

2.根据学校的战略规划,对年度预算收入总额在关键战略主题之间进行分配,如财政补助收入总额、教育事业收入总额、科研事业收入总额,经营收入预算总额,其他收入预算总额等。

3.根据战略地图,分析确定影响关键战略主题的内部经营流程因素,如影响财政补助收入预算的新增招生计划申报,影响科研事业收入预算的科研课题申报,影响教育事业收入预算的学生学费、住宿费收缴活动,影响经营收入预算的校办产业利润收缴,影响其他收入预算的捐赠筹集、国有资产有偿使用费收缴等。

4.对各战略主题的预算收入额,在关键内部流程涉及的各部门之间分配任务、落实责任,如落实二级学院的新增专业、新增招生数,落实各学院的学费、住宿费的应交额、收缴比例,落实各学院的各项科研经费申报审批额,落实校办产业的年度上缴利润计划,落实校友办等有关部门的筹集捐助金额,落实国有资产管理部门的国有资产有偿使用收入等。

5.学校与各学院、部门之间通过“两上两下”沟通协调达成一致,最终确定学校年度收入总预算,以及各部门、各二级学院的年度收入预算指标。

（二）支出预算编制

1.学校预算管理委员会根据学校的愿景、战略目标、年度战略规划和预算收入额度确定预算支出控制数和预算年度的预算绩效目标。

2.学校预算管理委员会根据往年的预算绩效考核评价结果,综合考虑薪资调整、物价变化等影响因素,测算确定生均业务费、生均实习费、人均办公费,以及其他经费包干部门的包干经费等各项预算拨款定额标准。

3.各部门及二级学院根据战略地图中描述的战略主题及各种战略行动计划,拟定部门工作计划,编制本部门的预算草案。

预算申报资金大致包含以下内容：属于科研经费预算拨款、其他经费预算拨款等专项经费的事项,结合工作需求,采用零基预算法编制支出预算；属于定额拨款工作内容（如基本支出）的事项,根据本部门的学生数、教职工人数等拨款基数与各种定额标准计算求得；属于经费包干部门定额拨款的事项,根据学校的部门定额拨款标准和年度经费调整方案编制预算草案；定额拨款标准范围之外的工作计划内容（项目支出）,根据工作需求,采用零基预算法编制支出预算。

各种支出预算除了明确资金需求预算,还要明确预算将要实现的产出（绩）,以及将达成的效益（效）,并注明对产出和效益进行考核测评的方法和标准（包括有形资产的使用绩效以及测评方法）。

4.预算管理委员会对各部门上报的预算草案进行审核、汇总,与学校的年度战略规划和预算控制数等进行核对,形成调整意见。

5.学校与各学院、部门之间“两上两下”沟通协调达成一致,最终确定各部门、各二级学院的年度支出预算,汇总形成学校的年度支出总预算。

四、高校绩效预算的执行管理

预算执行过程中,预算监督部门要实施全程监控。一方面,要监督预算资金的使用额度,防止预算经费超支；另一方面,要定期对预算执行情况进行检查分析评价,保证预算执行进度以及预算执行与战略规划的一致性。对由于经营环境等不确定因素而引发的执行过程中的偏差,要及时分析原因及其不良影响,及时调整或补充预算,保证年度预期绩效和战略目标的实现。

此外,本期预算执行情况的分析结果,还可以作为下期预算编制的依据,以保持预算执行的连贯性和学校战略实施的有序性。根据实践工作经验,滚动预算的编制时间一般以3年为宜,根据绩效测评结果,每半年调整一次为最佳。

五、高校绩效预算的评价管理

（一）加强绩效评价管理,提高绩效预算效果

对预算绩效的评价包括两部分。一部分是预算执行部门的自评,在预算执行过程中,执行部门为保证实现预期的绩效目标,会随时对照预算绩效指标对预算执行情况进行自我评价,如高校的骨干学科教学实验中心绩效建设期中自评报告、验收自评报告等；另一部分绩效评价,是学校预算绩效评价组织对各部门预算执行情况的检查考核评价（分为期中评价和验收评价）,旨在保证实现预算绩效目标和高校的战略发展目标。

在绩效评价过程中,应加强对绩效评价方法的关注和研究,选择适合高校管理实践、能够真正体现资金使用绩效的评价方法。由于高校尚未采用全成本会计核算模式,因此在实时预算绩效管理初期,比较适宜采用预定目标与实施效果比较法、因素分析法、专家评议与问卷调查法(公众评判法)等方法。

（二）合理使用绩效评价信息,促进绩效预算的顺利推进

由于各高校之间发展基础的不均衡以及发展战略目标的不一致,各高校预算资金的使用效率和效益的评价标准会有较大差别；另外,校内各院系的办学特色、社会需求、就业环境等也有较大差别,院系之间的预算资金使用绩效的评价指标和评价标准也有较大不同。

在实施预算绩效管理之初,高校要合理使用预算绩效测评结果的反馈信息,具体建议如下：一是奖励预算绩效测评结果优秀的院系（部门）,要求预算绩效测评结果不理想的院系（部门）注意查找原因寻找改进对策；二是对绩效反馈信息进行纵向对比,不断提高各院系（部门）的资金使用绩效和学校整体的资金使用绩效；三是根据绩效反馈信息,不断调整高校的各项预算定额拨款标准,在保证办学水平的基础上,努力降低办学成本；四是在对反馈信息进行分析整理的基础上,不断调整完善绩效评价标准,提高预算绩效管理水平,提高预算资金的使用效率和效益,实现内部控制目标,促进高校战略目标的顺利实施。

（本文系山东省社会科学规划研究专项“基于战略的高校绩效预算管理研究”<13CKJJ02>的阶段性研究成果）

责任编辑 张璐怡