时间:2020-03-24 作者:本刊记者 ★孙蕊 鲍双双★
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摘要:
作为我国会计法律体系的基本法,《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)自1985年颁布实施以来,历经1993年和1999年两次修订后一直沿用至今,对我国会计事业发展以及社会主义市场经济体制的建立和完善都发挥着不可替代的作用。随着我国经济社会的飞速发展和经济全球化进程加快,现行《会计法》已部分不适应新形势下的现实发展需要,进一步修订和完善《会计法》已成为我国会计界需要研究解决的重大课题之一。为更加广泛地征求社会各界对此次修法的意见和建议,6月27日上午,在全国人大财经委、法工委和国务院法制办支持下,由财政部牵头召开座谈会,邀请部分全国政协委员、地方会计处长、业界专家学者畅所欲言、集思广益,为我国《会计法》的修订和完善建言献策。
《会计法》修订工作正式启动
财政部会计司副司长欧阳宗书首先作了发言。他在肯定《会计法》颁布实施以来取得的显著成效的同时,指出了在新形势下对《会计法》进行全面修订、提高《会计法》科学性和可操作性的必要性。一是进一步全面深化改革、发挥市场在资源配置中的决定性作用,需要一部与之相适应的会计法律。二是《会计法》规范内容偏窄,难以适应经济发展的要求,尤其是对于政府会计、管理会计的内...
作为我国会计法律体系的基本法,《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)自1985年颁布实施以来,历经1993年和1999年两次修订后一直沿用至今,对我国会计事业发展以及社会主义市场经济体制的建立和完善都发挥着不可替代的作用。随着我国经济社会的飞速发展和经济全球化进程加快,现行《会计法》已部分不适应新形势下的现实发展需要,进一步修订和完善《会计法》已成为我国会计界需要研究解决的重大课题之一。为更加广泛地征求社会各界对此次修法的意见和建议,6月27日上午,在全国人大财经委、法工委和国务院法制办支持下,由财政部牵头召开座谈会,邀请部分全国政协委员、地方会计处长、业界专家学者畅所欲言、集思广益,为我国《会计法》的修订和完善建言献策。
《会计法》修订工作正式启动
财政部会计司副司长欧阳宗书首先作了发言。他在肯定《会计法》颁布实施以来取得的显著成效的同时,指出了在新形势下对《会计法》进行全面修订、提高《会计法》科学性和可操作性的必要性。一是进一步全面深化改革、发挥市场在资源配置中的决定性作用,需要一部与之相适应的会计法律。二是《会计法》规范内容偏窄,难以适应经济发展的要求,尤其是对于政府会计、管理会计的内容未体现在《会计法》中。三是《会计法》实施中存在的问题需要进一步健全法律制度来解决。四是会计改革中的新问题、新变化需要以法律形式加以明确和规范。因此,此次修法的基本思路应围绕以下几个方面:第一,要适应简政放权的要求,为全面深化改革提供助力。此次《会计法》修订应对会计行业涉及的各类行政审批事项的战略规划、政策标准的制定等予以规范,并加强对于行政审批事前、事中、事后的监管。第二,要从会计工作实际出发,重点解决会计工作中的突出问题。《会计法》修订应抓住主要矛盾,对于那些已被实践证明是正确的规定应予以保留,对被实践证明不合理、不符合全面深化改革要求或已经过时的规定必须予以修正,对会计工作涉及的新领域和新内容必须在法律层面加以规范和指导。第三,要保证会计人员的合法权益,提高《会计法》的科学性和可操作性。要坚持科学立法,准确把握会计工作的规律和特点,提高《会计法》的有效性。同时,修法过程要保证会计人员的广泛参与,保证会计人员的合理诉求、合法权益得到体现。第四,要在我国《会计法》已有实践基础上,注意借鉴国际上通行的立法经验。尤其是对于行业面临的新问题,更要在结合我国国情基础上,借鉴吸收西方国家一些已经比较成熟的立法经验。
财政部条法司副司长赖永添强调,我国目前已形成了以《会计法》为统领,包括《总会计师条例》和《企业财务会计报告条例》两部行政法规和几十件规章、上百件规范性文件在内的会计法律制度体系,对于规范会计行为、提高会计信息质量、加强经济管理、维护市场经济秩序起到了积极作用。但随着市场经济的发展,会计工作的外部环境、技术手段和内在要求都与《会计法》制定、修订时发生了巨大变化,现行《会计法》部分条款存在的问题日益凸显。因此《会计法》修订已作为重大研究项目列入2014年国务院立法工作计划,也是财政部努力完成的立法工作之一。
明确立法宗旨 修正立法思维
立法宗旨是法律制定的根本问题。我国现行《会计法》在第一章第一条开宗明义地点明了立法宗旨:“为了规范会计行为,保护会计资料真实、完整,加强经济管理和财务管理,提高经济效益,维护社会主义市场经济秩序,制定本法。”由此可见,目前我国会计工作定位具有双重性,既要保证本单位会计核算工作的真实性、服务于本单位经济管理效益,又要代表国家对本单位的财务活动进行监督,帮助政府维护财经纪律。对此,财政部财政科学研究所财务会计研究室主任李明认为,《会计法》立法宗旨的双重性在国有企业、政府和行政事业单位中可能实现,但对于股份制企业、民营企业就难以实现。这种双重定位的产生一是由于我国《会计法》并不是像西方国家那样针对不同性质的单位分别立法,而是普遍适用于境内各类性质的单位;二是当年在制定修改《会计法》时,我国的社会经济体制仍带有较强的计划经济色彩,因此《会计法》主要是对国有企业、行政事业单位的会计工作进行了规范,而未充分考虑民营企业的特点。因此,在当前非公有制经济飞速发展、市场在资源配置中的决定性作用凸显的背景下,有必要对《会计法》的立法宗旨和适用范围重新进行梳理和修正。在具体的文字表述上,他认为“维护社会主义市场经济秩序”的范围过大,建议改为“维护会计秩序”。同时,也有部分专家学者建议对“保护会计资料真实、完整”予以准确界定。
事实上,《会计法》的立法宗旨涉及到会计目标的定位问题。北京国家会计学院院长高一斌指出,会计目标对立法宗旨影响很大。我国会计准则规定,会计的目标主要是实现决策有用和受托责任两方面,这应当在《会计法》的立法宗旨里得以体现。中交公路规划设计院总会计师张国军对会计的受托责任这一点颇有感触,他认为我国会计定位不清晰,对谁负责不明确,没有体现出对出资人负责的特征,仅局限于经理人会计的定位,而非真正意义上的出资人会计。对此,银监会财会部主任胡永康建议,未来《会计法》的修订应强调会计工作对投资者负责,重视投资者和其他利益相关者的权益,立法宗旨的确立应站在更广泛的维护社会公众利益的角度。这与南京大学会计系主任杨雄胜提出要以社会管理者身份定位会计工作、定位《会计法》不谋而合。
适应发展需要 体现改革成果
任何法律法规都需要在实践中不断检验、不断加以补充和修改,才能日臻完善。如何重修《会计法》,使其更具有时代特色、更适应发展需要、更体现改革成果是与会专家学者们最为关注的问题。
第一,应适应会计信息化的现实需要。现行《会计法》仍主要针对手工记账条件下的会计工作,这已明显不符合当下实际情况。江苏省财政厅会计处处长朱忠迎提出,要注重在信息化、大数据环境下保障会计信息资料的安全,建议在《会计法》中规定单位建立会计数据备份制度和灾难数据备份系统,同时加强电子档案管理、网络财务监督、ERP系统实施等方面问题的研究。信永中和会计师事务所天津分所合伙人李杰等也都建议在《会计法》及其配套法规中补充会计信息化的相关内容,以确保信息化环境下的会计工作能够合法、合规、顺利有序开展。
第二,应反映管理会计的发展要求。在财政部全面推进管理会计体系建设,着力打造中国经济升级版的大背景下,与会专家都表示,在目前会计法规及制度都基本未提及管理会计概念的情况下,应在作为我国会计法律体系根本大法的《会计法》中更多体现管理会计的内容,以适应新形势下会计行业的新变革。全国政协委员、瑞华会计师事务所高级合伙人张连起提出,应在《会计法》中明确管理会计的地位、职能、作用,并与财务会计区分,对二者分类监管。全国政协委员、甘肃茂源会计师事务所有限公司合伙人张萍则从会计师事务所的角度,建议《会计法》在对管理会计相关内容予以规范的同时,对会计师事务所等中介服务组织在社会监督方面的体系设置进行明确规定。
第三,应体现政府会计改革的实际情况。高一斌、李明等在发言中都提到,我国《会计法》与西方国家《会计法》的一大显著区别是西方国家将企业会计与政府及非营利组织会计分开立法,前者适用于《会计法》,后者主要适用于《预算法》;而我国《会计法》普遍适用于境内各类性质的单位。如何着眼当前实际将二者很好地融合在一部法律中或者也采用分开立法的方式对《会计法》进行较大幅度的修改是需要继续深入探讨的问题。同时,随着建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度的逐步推进,张连起等人也提出应在《会计法》中明确权责发生制在政府会计体系中的核心地位,强调政府财务报告在提供政府财务状况、运行业绩以及资源配置决策等信息中的重要性。
第四,应具有一定的前瞻性和预见性。前三点都是我国目前会计工作中已经面临的新问题和新挑战,将其适当纳入法律是重修《会计法》使之与时俱进的应有之义。除此之外,国家机关事务管理局财务管理司会计处处长龙杰认为,《会计法》修订还应具有一定前瞻性,不仅要考虑对当下改革决定的回应和改革成果的体现,还要考虑在可预见范围内为未来会计工作提供宏观指引。
完善会计职能 推动职业转型
现行《会计法》规定,会计的基本职能包括核算和监督两个方面。实际上目前我国会计人员发挥的主要作用仍局限于事后的核算工作,会计的管理职能没有得到充分发挥,导致会计人员不受重视,专业地位不高。对此,张萍提出在《会计法》修订中不能只体现会计的业务职能,也要突出会计的社会职能和管理职能。中石化企业改革管理部副主任方春生也提出了相同的理念,即要突出会计的管理职能,进一步发挥其价值管理的作用,改变外界对《会计法》仅仅是对会计核算、会计人员的约束的认识。他还建议在《会计法》中明确总会计师的会计核算信息质量、财务管理、价值管理等职责,并对《总会计师条例》进行修改,促进会计职业的转型升级。
此外,还有专家对会计的监督职能提出了异议,认为会计人员在现实中并不具备监督者的独立地位,其监督职能弱化,建议以“控制”职能或“内部控制”代替“监督”职能。但也有专家认为内部控制并不是单纯的会计问题,而是企业整体管理问题,这样修改夸大了会计职能,是不妥当的。对此还有待进一步深入探讨。
厘清管理边界 提高监管效率
我国目前的会计监管体制,主要存在着会计秩序综合治理体系不健全、监管成本高、执法效能低等问题,呈现出“财政主导,多头监管,条块割裂,合力薄弱”的局面,这也是需要在《会计法》顶层设计上加以规范的一大问题。黑龙江财政厅会计局局长姜玉成提出,应将《会计法》的执法主体明确为财政部门,进一步确立以财政部门为主导,税务、审计、银监、证监、保监、工商管理等部门相配合的政府行政监管体制,理顺不同执法部门间的关系,解决各部门职责不清、职能重叠交叉的问题,形成政府监管合力,降低监管成本。同时由财政部门牵头建立会计行政执法责任制度和联席会议制度,增加会计违法的风险和博弈成本。张连起建议将会计师事务所的监管权力下放至行业协会,按照十八届三中全会精神,赋权于社会组织。这些观点得到了与会专家学者的普遍赞同。李杰、李明等人也都在发言中强调要将会计法规的制定权加以明确和统一,避免令出多门,提高会计规范的一致性和权威性。
加强法律协调 统一处罚尺度
目前我国《会计法》与《公司法》、《证券法》、《税收征管法》等存在某些法律责任交叉重叠、处罚尺度不统一的问题,如何加强《会计法》与其他相关法律法规的衔接和协调,解决各法之间存在的竞合性问题也是此次修订《会计法》应予以重点关注的问题。对此,与会专家学者们各抒己见,从不同角度提出了各自的观点和建议。张连起认为应按照特殊法与普通法之间的关系来对《会计法》、《公司法》、《证券法》的相关条款进行协调,划定《会计法》与《注册会计师法》的责任边界,以解决实务中会计责任与审计责任的认定分歧。张萍则就《会计法》中规定的某些违法行为在刑法中缺乏相应条款予以体现的问题,建议补充相关内容,使违法《会计法》构成犯罪追究刑事责任的条款能得到切实执行。姜玉成就各执法主体对同一违法行为进行重复处罚的问题,提出要坚持“一事不再罚”原则,不应对同一当事人的同一违法行为重复处罚。此外,就《会计法》的约束力而言,大家普遍认为现行《会计法》的处罚力度不够、约束性不强,应进一步细化法律责任设置,加大会计违法的处罚力度,增强《会计法》的权威性和震慑力。具体建议包括:引入民事赔偿制度,对会计违法行为应当承担的民事责任标准、范围、举证责任、诉讼时效等作出具体的规定;将在会计业务中弄虚作假、扰乱会计秩序情节严重的行为纳入刑法,予以刑事制裁等。
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